N° 1214

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 2 juillet 2013.

RAPPORT D’INFORMATION

FAIT

en application de l’article 145 du Règlement

AU NOM DE LA MISSION D’INFORMATION
SUR LES IMMIGRÉS ÂGÉS ⁽¹⁾

Président

M. Denis JACQUAT,

Rapporteur

M. Alexis BACHELAY,

Députés.

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La mission d’information sur les immigrés âgés est composée de : M. Denis Jacquat, président, M. Alexis Bachelay, rapporteur, Mme Danièle Hoffman-Rispal, M. Patrick Mennucci, M. Philippe Vitel, vice-présidents, M. Pouria Amirshahi, Mme Hélène Geoffroy, M. Jean-Christophe Lagarde, M. Jean-Marie Tetart, secrétaires, M. Élie Aboud, M. François Asensi, M. Julien Aubert, M. Philippe Bies, Mme Kheira Bouziane, M. Jean-Noël Carpentier, M. Sergio Coronado, Mme Françoise Descamps-Crosnier, Mme Fanny Dombre Coste, M. Philippe Doucet, Mme Françoise Dumas, M. Matthias Fekl, M. Claude Goasguen, M. Michel Issindou, M. Henri Jibrayel, M. Guillaume Larrivé ⁽²⁾, M. Bernard Perrut, Mme Martine Pinville, M. Fernand Siré, M. Dominique Tian ⁽³⁾, M. Daniel Vaillant, membres.

A. LE « MYTHE DU RETOUR » 15

B. LA RÉALITÉ D’UNE INSTALLATION DURABLE 29

A. DES CONDITIONS DE VIE DIFFICILES POUR LA PLUPART 45

B. DES CONDITIONS DE VIE INDIGNES POUR CEUX QUI VIEILLISSENT EN FOYER DE TRAVAILLEURS MIGRANTS 72

A. PROMOUVOIR UNE MÉMOIRE PARTAGÉE AU SERVICE D’UNE MEILLEURE INTÉGRATION 95

B. ASSURER AUX IMMIGRÉS VIEILLISSANTS DES CONDITIONS DE LOGEMENT ADAPTÉES 129

C. FAIRE BÉNÉFICIER PLEINEMENT LES IMMIGRÉS DES DROITS SOCIAUX OUVERTS AUX PERSONNES ÂGÉES 161

D. PERMETTRE LE LIBRE CHOIX ENTRE PAYS D’ACCUEIL ET PAYS D’ORIGINE 181

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS……………………………………………..... 261

Mesdames, Messieurs,

Le 20 novembre 2012, la Conférence des présidents a créé, sur proposition de M. Claude Bartolone, Président de l’Assemblée nationale, une mission d’information sur les immigrés âgés originaires des États tiers à l’Union européenne. Sa réunion constitutive a eu lieu le 16 janvier 2013 et les premières auditions se sont tenues le 24 janvier.

La mission a procédé à une trentaine d’auditions et de tables rondes auxquelles ont participé plus d’une centaine de personnalités d’horizons divers : représentants d’administrations nationales et locales, de caisses de sécurité sociale, professeurs et chercheurs, acteurs associatifs, gestionnaires de foyers de travailleurs migrants, médecins, etc.

La mission a aussi entendu les principaux ministres intéressés par le sujet : M. Manuel Valls, ministre de l’intérieur, Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, Mme Cécile Duflot, ministre de l’égalité des territoires et du logement, Mme Aurélie Filippetti, ministre de la culture et de la communication, Mme Michèle Delaunay, ministre déléguée chargée des personnes âgées et de l’autonomie, et M. François Lamy, ministre délégué chargé de la ville.

La mission a, en outre, effectué plusieurs déplacements, en région parisienne, dans le Rhône, dans le Gard, en Moselle ainsi qu’en Algérie et au Maroc. Ces visites de terrain, d’un grand intérêt, ont notamment été l’occasion de se rendre en foyer de travailleurs migrants (FTM) et de rencontrer des immigrés âgés, hommes et femmes, ainsi que de nombreux responsables d’associations intervenant auprès de ces personnes. Ces déplacements ont aussi permis d’échanger avec les responsables des services déconcentrés de l’État et des collectivités territoriales qui participent à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques destinées aux immigrés âgés. Les discussions menées avec les autorités publiques et des acteurs sociaux des deux principaux pays d’origine des immigrés des pays tiers ont également été fructueuses.

Pour la première fois, une mission parlementaire s’est donné pour objectif d’analyser la situation des populations immigrées aujourd’hui âgées. De façon consensuelle, la mission a fait le choix de centrer ses travaux sur les immigrés âgés de plus de cinquante-cinq ans originaires d’États tiers à l’Union européenne, en raison de la spécificité de leur situation, de la singularité de leur histoire et de leur parcours migratoire, ainsi que de la précarité des conditions de vie d’une part importante d’entre eux.

Intégrer dans le champ des travaux de la mission les personnes de plus de cinquante-cinq ans est apparu pertinent dans la mesure où cette borne marque l’entrée dans la décennie qui précède l’âge de la retraite et en détermine, dans une mesure significative, les conditions. Cet âge correspond par ailleurs aux critères retenus par les institutions européennes. Ainsi, sur le fondement de l’article 19 de la Charte sociale européenne, relatif aux droits des travailleurs migrants et de leurs familles à la protection et à l’assistance, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a adopté, en 2003, la recommandation 1619 relative aux droits des personnes migrantes âgées de plus de cinquante-cinq ans, « arrivées dans les années 1950 et 1960, à la suite de l’essor économique qu’ont connu certains pays d’Europe occidentale » et qui se sont « installées, ont travaillé et ont passé la plus grande partie de leur vie dans des États membres du Conseil de l’Europe ».

Aujourd’hui, les immigrés des États tiers âgés de plus de cinquante-cinq ans représentent plus de 800 000 personnes et les plus de soixante-cinq ans près de 350 000 personnes, dont 205 000 hommes et 145 000 femmes. 140 000 de ces immigrés de plus de soixante-cinq ans ont acquis la nationalité française. Deux tiers des plus de soixante-cinq ans viennent d’un pays du Maghreb. On compte ainsi 127 000 Algériens, 65 000 Marocains et 37 000 Tunisiens.

Après plusieurs mois de travaux, la mission a acquis la certitude que le sort des immigrés âgés des pays tiers doit et peut être amélioré. Il y a là, à n’en pas douter, un impératif politique autant qu’un devoir moral. Trop souvent, leurs conditions de logement, en foyer de travailleurs migrants ou dans l’habitat diffus, ne sont pas dignes. Trop rarement, leur accès aux droits, et notamment aux droits sociaux, est effectif. Trop fréquemment, leur état de santé justifierait de recourir à des soins qu’ils ne sollicitent pourtant pas, par méconnaissance des dispositifs autant que par retenue. Les différents déplacements que la mission a effectués comme les nombreuses auditions qu’elles a conduites ont permis de mesurer l’ampleur des difficultés, tant économiques que sanitaires et sociales, auxquelles sont confrontés nombre d’immigrés vieillissants, « invisibles » dans l’espace social et trop souvent « oubliés » par les politiques publiques.

Votre rapporteur souhaite d’ores et déjà apporter une précision. Si la mission s’est intéressée à la figure emblématique du chibani, terme de l’arabe dialectal si souvent employé pour désigner ces « anciens », ces « cheveux blancs », hommes venus d’Afrique du Nord, qui vivent, isolés, en foyer, elle s’est attachée à embrasser l’ensemble de la population immigrée âgée, au-delà de ce seul vocable. En effet, ce dernier ne suffit à pas dire la complexité des situations auxquelles les immigrés âgés sont confrontés. Il suffit, pour s’en convaincre, de se souvenir que les femmes, qui résident majoritairement dans l’habitat diffus, représentent aujourd’hui plus de 40 % des immigrés des pays tiers de plus de soixante-cinq ans, quand les résidents de foyers de travailleurs migrants n’en représentent qu’environ 10 %.

C’est pourquoi votre rapporteur a pris soin de bien distinguer, dans les développements qui suivent, la question des immigrés vieillissants isolés en foyer, d’une part, et celle des immigrés âgés vivant dans l’habitat diffus, d’autre part. Si cette distinction est utile à la bonne compréhension des problématiques et des enjeux, elle ne doit pas faire oublier que les difficultés sociales éprouvées par ces deux pans de la population immigrée âgée sont comparables sur bien des points.

L’insuffisante prise en compte des immigrés âgés dans les politiques publiques, maintes fois rappelée devant la mission, s’explique en partie par le fait que leur installation en France a longtemps semblé n’être que temporaire. Le « mythe du retour » a néanmoins vécu, à tout le moins pour une part significative des immigrés arrivés au cours des Trente Glorieuses puis dans le cadre du regroupement familial. Les pouvoirs publics doivent donc en tirer toutes les conséquences et engager sans tarder une action volontariste et cohérente afin de garantir aux immigrés âgés les conditions d’une vieillesse digne.

De nombreuses pistes ont ainsi été avancées devant la mission, à l’occasion des auditions comme au cours des déplacements. Pour votre rapporteur, l’amélioration de la condition de cette population doit être pensée autour de quatre axes principaux.

Tout d’abord, il est désormais indispensable de faire aux immigrés âgés la place qui leur revient dans la société. À côté de l’amélioration de leur condition sociale, il importe de reconnaître, de façon objective et dépassionnée, le rôle des populations immigrées, aujourd’hui âgées, dans l’histoire de notre pays. Leur histoire est d’ailleurs une composante à part entière de l’histoire nationale, en particulier de l’histoire de la reconstruction du pays et du développement de son outil industriel. La reconnaissance et la transmission de cette histoire apparaissent ainsi comme le fondement de la nouvelle politique d’intégration, notamment des jeunes générations, que votre rapporteur appelle de ses vœux. Comment, en effet, promouvoir l’intégration des jeunes sans reconnaître préalablement le rôle des anciens ? L’intégration n’étant pas simplement l’affaire de la mémoire, votre rapporteur formule également d’autres propositions, consistant par exemple à assouplir les dispositions juridiques du droit au séjour et de l’accès à la nationalité française.

Ensuite, il est fondamental de garantir aux immigrés âgés des conditions de logement dignes. Dans cette perspective, la poursuite du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (PTFTM), qui a pris un retard considérable depuis son lancement en 1997, constitue une priorité, tant les conditions de logement dans ces établissements sont inadaptées aux besoins de résidents vieillissants, parfois en perte d’autonomie. Tous les foyers doivent à présent être transformés même s’il faut traiter en priorité ceux qui sont le plus éloignés des normes de logement, voire ceux qui accueillent une part significative de retraités immigrés. Par ailleurs, l’amélioration du bâti est indissociable d’un renforcement des services et des soins à domicile. De surcroît, la réécriture des règlements intérieurs, dont les dispositions sont d’une rigueur injustifiée, doit être guidée par le principe du droit au respect de la vie privée.

En outre, il importe d’améliorer l’accompagnement du vieillissement de ce public fragile et pour lequel l’accès aux droits – en particulier aux droits sociaux – et aux soins est souvent difficile, afin de le faire bénéficier des dispositifs de droit commun ouverts aux personnes âgées en général. Dans cette perspective, des efforts doivent être réalisés afin d’éviter les ruptures de droits lors du passage à la retraite. L’accès à la prévention sanitaire et aux soins – y compris à domicile – doit également être renforcé. Par ailleurs, les partenariats avec les associations, qui disposent d’une bonne connaissance des populations immigrées, de leur souffrances et de leurs aspirations, doivent être sécurisés tant leur action apparaît salutaire. Votre rapporteur souhaite que la mobilisation des différents responsables publics contribue à insérer pleinement les immigrés âgés dans leur environnement, en particulier au plan local. Longtemps considérés comme voués au retour, souvent objets d’ignorance ou de méconnaissance, les immigrés âgés doivent enfin être reconnus comme des acteurs de notre société, au même titre que l’ensemble des personnes âgées.

Enfin, il apparaît urgent de lever les obstacles au vieillissement entre la France et le pays d’origine. Il est temps de garantir aux immigrés âgés la possibilité d’organiser plus librement leur retraite et de ne pas être contraints dans leur mode de vie, souvent fait d’allers et retours entre pays d’accueil et pays d’origine. Pour y parvenir, votre rapporteur propose plusieurs changements significatifs. Il se prononce notamment en faveur de l’entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale – dite « loi DALO » – qui instaurent une « aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine », afin de permettre à ceux qui le souhaitent d’y résider à titre principal sans pour autant perdre tous leurs droits. Il appelle aussi de ses vœux l’aménagement du cadre juridique de la carte de séjour portant la mention « retraité », dont les limites ont été maintes fois rappelées devant la mission. Il souhaite également que la coopération entre la France et les différents pays d’émigration, en particulier en matière de prise en charge du vieillissement, soit renforcée. Il reconnaît en outre la nécessité de poursuivre la construction d’« espaces confessionnels » dans les cimetières, afin que les populations immigrées puissent être inhumées en France, dans le respect de certains rites, si telle est leur volonté.

Selon la définition recommandée par le Haut Conseil à l’intégration (HCI), l’immigré est la personne née étrangère à l’étranger et résidant en France. Il peut être demeuré étranger ou avoir acquis la nationalité française. S’il est né dans un État qui n’est pas membre de l’Union européenne, il est dit provenant d’un « État tiers » ou d’un « pays tiers ».

Ainsi définie, la population immigrée représente en 2008, 5,3 millions de personnes, soit 8,35 % de la population résidant en France : 1,8 million provenaient d’un État membre de l’Union européenne (majoritairement d’Italie, d’Espagne, du Portugal et de Pologne) et 3,5 millions d’un État tiers, soit 5,5 % de la population vivant en France.

La présence en France des immigrés des pays tiers arrivés dans les années 1950 jusque dans les années 1970 a longtemps été considérée comme temporaire. Alors même que la France tentait d’attirer des travailleurs et des familles d’immigrés européens, une place à part était souvent réservée aux immigrés venus, en particulier, du Maghreb ou d’Afrique subsaharienne. Si de nombreux immigrés ont pu retourner dans leur pays d’origine, nombreux également furent ceux qui se sont établis en France de manière durable, situation que les pouvoirs publics n’avaient pas anticipée.

Dès le milieu des années 1970, la réalité déchire ce voile d’illusions qui masquait les conditions d’existence réelles des travailleurs venus participer au développement économique de la France. Elle mettait fin, dans les faits, au mythe du travailleur, essentiellement nord-africain, qui, une fois un peu d’argent accumulé, retournerait chez lui, immédiatement remplacé par un compatriote à son poste de travail.

La condition des immigrés des pays tiers aujourd’hui âgés est tributaire de ce parcours migratoire et de cette histoire. Il importe de prendre la mesure de ces politiques, dont l’histoire n’a pas été assumée.

L’immigration d’après-guerre est, dans une large mesure, issue des territoires du Maghreb et d’Afrique subsaharienne alors sous souveraineté française. Le legs colonial influe durablement sur la façon dont les pouvoirs publics perçoivent cette présence en France. La perception d’une installation temporaire motive l’instauration de politiques de logement et d’action sociale qui tendent au maintien de ces immigrés à l’écart de la société.

La France est une terre ancienne d’immigration. Sans qu’il soit besoin de remonter trop loin dans le temps, notons que, tout au long du XIX^e siècle, elle accueille déjà des réfugiés de toute l’Europe et utilise, pour son développement économique, les services d’ingénieurs, de techniciens, d’artisans et d’ouvriers étrangers. À côté de celle des minorités politiques, elle connaît une migration de travail plus importante, qui représente entre 700 000 et 800 000 personnes à la fin du Second Empire. Le besoin de main-d’œuvre, la baisse de la natalité et les pertes de la Grande Guerre alimentent le mouvement. La migration qui venait d’Italie et de Belgique s’élargit à l’Europe centrale et à l’empire colonial.

Les musulmans d’Algérie constituent la plupart des 86 000 travailleurs « nord-africains » recensés en 1931. D’après le recensement de 1946, 20 000 musulmans d’Algérie résidaient encore sur le territoire métropolitain. Ils se regroupent dans le quartier de la Goutte d’Or à Paris ou de Belsunce à Marseille.

Le 20 septembre 1947, l’attribution de la citoyenneté aux musulmans d’Algérie légalise leur liberté de circulation en métropole, déjà effective depuis 1946 puisqu’aucun contrôle de l’Office national d’immigration (ONI) n’est institué pour eux.

Entre 1949 et 1955, 180 000 musulmans d’Algérie s’installent en France contre 160 000 travailleurs de toutes nationalités. Ainsi que l’a indiqué devant la mission Mme Françoise de Barros, maître de conférences à l’Université Paris VIII Vincennes-Saint-Denis et chercheuse au Centre de recherches sociologiques et politiques de Paris (CRESPPA), « les politiques d’expropriation, qui n’ont fait que s’accélérer depuis le début du XX^e siècle, poussent les Algériens ruraux à quitter les campagnes, d’abord pour les villes algériennes, puis – dès les années 1940 – pour la métropole ».

Ces « Français musulmans » sont les premières victimes, en France métropolitaine, des effets du conflit qui éclate en Algérie, mais ils en sont également les acteurs. Comme M. Benjamin Stora l’a maintes fois analysé ⁽⁵⁾ et comme l’a souligné M. Ahmed Boubeker, professeur de sociologie à l’Université Jean Monnet de Saint-Étienne, devant la mission, les immigrés de la première génération ont joué un rôle essentiel dans le mouvement nationaliste algérien : « Malgré l’expérience et l’épreuve de l’invisibilité sociale, ces immigrés ont été acteurs de leur propre vie et de leur propre histoire. »

Les immigrés de la première génération, aujourd’hui âgés, après avoir été acteurs de leur histoire durant leur vie active, doivent pouvoir le rester au moment de la vieillesse.

En outre, ces Algériens résidant en France cessent pour la plupart d’être français après les accords d’Évian : la validité de leur carte d’identité a été prolongée jusqu’au 31 octobre 1963, puis les services de police ont procédé à leur retrait.

Comme le note M. Patrick Weil, les arrivées importantes d’Algériens ont conduit les pouvoirs publics à faciliter l’embauche d’étrangers européens : en 1956, les autorités françaises officialisent la procédure de régularisation qui permet aux entreprises d’embaucher sur place des travailleurs arrivés par leurs propres moyens, principalement des Italiens et des Espagnols ⁽⁶⁾.

Après 1962, les migrations marocaine et tunisienne sont encouragées au moyen d’accords bilatéraux fixant des contingents de migrants. Pour l’Afrique subsaharienne, comme l’a fait observer M. Jean-Philippe Dedieu, historien et sociologue, la forte progression de l’immigration résulte de la libéralité du régime juridique accordé aux migrants africains après les indépendances : la France accorde la clause d’assimilation aux migrants ressortissants de ses anciennes colonies afin de bénéficier en retour, pour ses coopérants et expatriés en Afrique, de conditions de réciprocité. Le droit des ressortissants africains nés dans les territoires anciennement sous souveraineté française s’alignera progressivement sur le droit commun des étrangers à partir des années 1970.

La contribution des immigrés des pays tiers au développement industriel et agricole des cinquante dernières années a été essentielle. Toutefois, le fait qu’une grande partie d’entre eux demeurerait en France n’est pas apparu, aux yeux de nombreux décideurs, évident.

Certes, une majorité des travailleurs venus en France n’y ont pas séjourné durablement ou ont souhaité prendre leur retraite dans leur pays d’origine au terme de leur carrière. M. Michel Aubouin, ancien directeur de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté (DAIC) au ministère de l’intérieur, a indiqué devant la mission que, sur près de 3 millions de travailleurs entrés en France entre 1950 et 1974, près de 2,5 millions sont retournés dans leur pays : 500 000 sont donc restés en France. Selon des informations fournies par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) à votre rapporteur, pour un immigré algérien retraité du régime général qui réside en France, on compte aujourd’hui entre trois et quatre retraités nés en Algérie qui y résident, soit 450 000 personnes. De même, 60 000 retraités du régime général nés au Maroc perçoivent leur pension dans leur pays de naissance ⁽⁷⁾.

L’installation durable en France des immigrés des pays tiers, aujourd’hui âgés, a longtemps paru peu souhaitable. Ce constat est d’abord lié au poids des politiques anciennes de sélection des migrants en fonction de leurs origines géographiques.

Conformément aux préconisations du démographe Alfred Sauvy, de nombreux décideurs prônent, après-guerre, une politique d’immigration dite « de peuplement », visant l’installation de travailleurs et de leur famille afin de contribuer au redressement démographique du pays. De nombreux décideurs ou experts veulent néanmoins restreindre cette immigration aux Européens et cantonner les immigrés des pays tiers à une immigration dite « de main-d’œuvre ».

Un Rapport sur l’immigration du 27 mai 1946, document de travail de la commission de modernisation de la main-d’œuvre du Plan, indique ainsi que « l’immigration, en principe, ne doit être recherchée que parmi les étrangers ethniquement assimilables et notamment parmi les nations limitrophes de la France ; ce qui conduit à décourager l’entrée en France des Orientaux, extrême-orientaux ou étrangers de races noires ». Selon l’historien M. Paul-André Rosental, si de telles affirmations dénuées d’ambiguïtés sont rares, les velléités de classification des étrangers en fonction de la « race », largement disqualifiées après l’Occupation, sont toujours présentes sous la forme, euphémisée, de « notions de psychologie des peuples, d’anthropologie physique, de contrôle sanitaire des migrants [et] de localisation rationnelle de la main-d’œuvre » ⁽⁸⁾.

Ainsi que l’a indiqué devant la mission M. Ahmed Boubeker, « la société française a trop longtemps cru à l’image de la noria, image rassurante d’une éternelle migration temporaire du travail, simple exportation de main-d’œuvre sans coût humain. C’est ainsi que l’on a enfermé ces immigrés dans une situation d’exception, de surnuméraires de la classe ouvrière ».

Un cas emblématique est fourni par les saisonniers agricoles : selon les éléments fournis à votre rapporteur par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), 8 115 pensionnés résidant à l’étranger sont des salariés agricoles nés à l’étranger. Il s’agit principalement d’immigrés marocains, ayant toujours vécus seuls en France, six mois par an, durée souvent prolongée de deux mois sur autorisation administrative.

Leur titre de séjour étant lié à la durée d’un contrat saisonnier, leur présence prolongée devait constituer l’exception : l’étranger s’engageait à retourner au pays au plus tard deux mois après le terme de son contrat de travail. L’installation durable en France emportait donc irrégularité du séjour. La précarité du titre de séjour se doublait souvent d’une précarité du logement, sur la propriété même de l’employeur, parfois à titre gratuit ou avec retenues sur salaire. L’emploi comme le séjour étaient censés être saisonniers : à la précarité du statut s’ajoutait le contrôle de la mobilité de l’immigré, autant de facteurs dont votre rapporteur regrette qu’ils aient contribué à rendre ineffectifs les droits sociaux ou à rendre plus difficile la conquête de nouveaux droits.

La présence d’une population âgée issue des pays tiers, y compris d’anciens saisonniers agricoles, offre un démenti à cette approche de l’immigration. Le constat a pu être établi dès le début des années 1980 avec l’arrivée à l’âge de la retraite des plus anciens travailleurs algériens, nés en 1920 et établis en métropole dans l’immédiat après-guerre.

Mme Catherine Wihtol de Wenden, politologue et sociologue, directrice de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), a ainsi indiqué à la mission que « l’on ne peut opposer immigration de peuplement et immigration de travail, et décider que les uns deviendront de nouveaux Français tandis que d’autres ne seront considérés que comme de la main-d’œuvre : en la matière, aucune règle générale n’est applicable, les choses se décident au cas par cas ».

Le sociologue Abdelmalek Sayad, qui a su rendre visibles ces immigrés « invisibles », a parfaitement résumé la situation : « Ce qui fait, sans doute, la spécificité du logement des travailleurs immigrés, c’est qu’il trahit la représentation qu’on se fait de la condition d’immigré. […] Le logement de l’immigré, véritable projection des catégories par lesquelles on définit l’immigré et par lesquelles on délimite son espace social, révèle l’idée que l’on se fait de l’immigré et qui contribue à faire l’immigré. » ⁽⁹⁾

L’immigration d’après-guerre est concomitante d’une grave crise du logement. Les travailleurs immigrés employés dans le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP) sont d’ailleurs recrutés afin de construire de nouveaux logements.

Ils logent toutefois majoritairement dans des campements de fortune et des zones d’habitations de fait. Ainsi que Mme Françoise de Barros l’a indiqué à la mission, « les bidonvilles ne sont d’ailleurs pas seulement habités par des étrangers. Simplement, c’est à eux que cet intitulé renvoie. Les campements d’ATD-Quart monde se développent pourtant à la même période mais on ne les qualifie pas de bidonvilles ». En effet, le terme de « bidonville » « est issu de l’espace urbain colonial français et désigne les conséquences urbaines de l’arrivée incontrôlée d’indigènes dans les plus grandes villes " européennes " de cet espace, en raison de la crise de l’emploi agricole engendrée par la colonisation » ⁽¹⁰⁾. Importé de l’Algérie coloniale, le terme n’est utilisé qu’à l’endroit des immigrés algériens et, d’après les travaux des historiens, avec une forte connotation péjorative s’agissant de la capacité d’intégration des personnes qui y vivent. En effet, à Champigny-sur-Marne par exemple, ces installations précaires sont occupées par des immigrés portugais. Or, les services sociaux n’en tirent pas les mêmes conclusions sur leurs habitants.

Seuls les immigrés algériens ont, dans les années 1950, fait l’objet d’un contrôle et d’une offre de logement spécifiques. Un logement particulier doublé d’un encadrement sont jugés nécessaires par les pouvoirs publics qui considèrent, selon le sociologue M. Choukri Hmed, que « ces " Nord-africains " d’origine rurale, " inadaptés " à la ville, rétifs à l’individualisme comme à la raison, doivent être pris en charge au sein d’institutions qui débordent le strict cadre du travail afin qu’ils puissent s’acculturer à la civilisation occidentale et abandonner le caractère primitif et instable de leur " mentalité " » ⁽¹¹⁾.

Ainsi, en matière d’accès au logement social, selon Mme Françoise de Barros, « il y a une logique ségrégative dans l’attribution des logements, directement liée à une approche coloniale des populations, qui tend à opérer une distinction entre celles-ci en fonction d’origines ethniques indélébiles ». Les tableaux bureaucratiques utilisés pour le relogement distinguent en effet les personnes selon leur origine ethnique.

La création en 1956 de la Société nationale de construction de logements pour les travailleurs algériens (SONACOTRAL) illustre au premier chef la dimension ségrégative des politiques de logement conduites à l’égard des immigrés algériens et progressivement étendues aux autres travailleurs migrants des pays tiers à l’Europe.

Ce choix constitue une exception : il s’agit d’une société nationale dans le secteur du logement social alors que celui-ci est principalement constitué de bailleurs locaux ou régionaux d’habitations à loyer modéré (HLM). De même, alors que le logement des travailleurs migrants relève du ministère du travail, cette société d’économie mixte est créée sous la tutelle du ministère de l’intérieur, choix motivé par le contexte politique et le souhait de contrôler les travailleurs algériens.

M. Pierre-Yves Rebérioux, ancien délégué général de la Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées (CILPI), a confirmé, devant la mission, l’appréciation des historiens et indiqué que « les foyers de travailleurs migrants ont été conçus à l’origine à deux fins, toutes deux discriminatoires : produire du sous-logement et faire vivre les immigrés à l’écart de la société ». D’après lui, « ces deux objectifs ont été parfaitement atteints ». Il a également souligné « l’hypocrisie » d’un système qui, « à partir de 1956, a consisté à faire comme si ces gens ne devaient rester dans ces foyers que quelques années » mais « à continuer à en construire sur le même modèle jusqu’au début des années quatre-vingt ».

Les logements sont initialement issus du cloisonnement de logements familiaux en petites unités dans l’optique d’un départ ultérieur des résidents et d’une remise en location de logements familiaux. Mais de 1966 à 1976, la Société nationale de construction de logements pour les travailleurs algériens (SONACOTRA) ⁽¹²⁾ construit plus de deux cents foyers de grande taille, dont le modèle est figuré par une tour, haute de treize étages, ne comportant qu’une seule entrée.

Les représentants de l’Association des travailleurs maghrébins de France (ATMF) d’Argenteuil ont indiqué à la mission qu’un des plus anciens foyers de travailleurs migrants situé dans leur commune, récemment rasé, était particulièrement isolé du reste de la ville, « situé sous un viaduc, face à un dépôt de carburants et au niveau d’une voie de chemin de fer ».

Une modification des statuts de la SONACOTRAL, approuvée par un décret en Conseil d’État du 27 juillet 1963, a étendu l’objet de la société au logement de travailleurs français et étrangers en général, de leurs familles et, éventuellement, d’étudiants. Elle adopte alors le nom de SONACOTRA.

M. Choukri Hmed a rappelé son évolution : « Conçue dans un premier temps comme un simple bureau d’études, ses effectifs croissent rapidement au cours des années 1960, qui passent de 24 en 1959 à 952 en 1970 et à 2 138 en 1978. Parallèlement, le nombre de foyers mis en service passe de 59 en 1964 à 260 en 1976, soit une livraison annuelle moyenne de 17 établissements. À la fin des années 1970, c’est près de 60 000 résidents, tous masculins et à 70 % de nationalité algérienne, qui logent désormais dans les foyers-hôtels de la SONACOTRA. Au fur et à mesure de l’accroissement de l’activité de la société, celle-ci prend progressivement en charge la " gestion directe " de ses foyers, qu’elle confie prioritairement à d’anciens sous-officiers ayant fait leurs armes dans les guerres coloniales. Leur recrutement devient à ce point systématique que d’après une statistique de l’entreprise, en 1972, sur 151 directeurs de foyers, 143 étaient passés par les armées coloniales. » ⁽¹³⁾

Ces derniers, toujours recrutés en binôme et assignés à un logement de fonction attenant au foyer, adoptent au sein de leurs établissements un mode de gestion particulier, que l’on peut qualifier de « paternaliste et autoritaire ». Malgré les variations qu’elles peuvent subir à l’échelon local, ces pratiques mêlent, d’un côté, l’assistance, le travail social et la proximité, et, de l’autre, le contrôle, la surveillance et la discipline.

Comme l’indique la carte ci-après, la répartition des logements de travailleurs migrants recoupe étroitement celle de la migration issue des pays tiers dans les grands centres industriels et les agglomérations. Les chambres en foyer sont moins nombreuses dans le sud de la France, soit parce que les emplois de saisonniers agricoles comportent la mise à disposition d’un logement, soit du fait de l’installation dans les centres anciens des villes.

Source : Union professionnelle du logement accompagné (UNAFO).

En 1999, pour l’ensemble des foyers de travailleurs migrants, les résidents dont la présence est la plus ancienne sont originaires d’Algérie. La majorité des résidents arrivés après 1975 vient de pays d’Afrique subsaharienne.

Note : PAF : Pays d’Afrique anciennement sous administration française.

Source : INSEE 1999, CNAV, Rémi Gallou, La vieillesse des immigrés isolés ou inactifs en France, Paris, La documentation française, 2006, p. 31.

Le constat d’une gestion « ethnicisée » des résidents ressort d’une étude de 1992 sur un foyer du Bourget ⁽¹⁴⁾ alors géré par l’association SOUNDIATA (Soutien, union, dignité, accueil des travailleurs africains), et qui compte 313 résidents, tous masculins, regroupés dans les différents étages en fonction de leur provenance. Si le foyer a pu représenter une alternative au logement normé, particulièrement recherchée à la fois pour le faible coût des loyers proposés et pour la souplesse qu’elle offre aux personnes les plus mobiles, ces avantages diminuent avec le vieillissement et ont placé de nombreux migrants dans une situation d’impasse. Les foyers sont alors devenus le « paroxysme » de leur relégation.

Source : Xavier Vandromme, Vieillir immigré et célibataire en foyer, Le cas de la résidence sociale du Bourget en Seine-Saint-Denis (1990-1992), Paris, CIEMI L’Harmattan, 1996, p 39.

Selon M. Antoine Math, représentant du Collectif des accidentés du travail, handicapés et retraités pour l’égalité des droits (CATRED), « les immigrés ont vécu pratiquement toute leur vie en devant se cacher : l’idée des foyers c’était un peu ça, on leur a toujours fait comprendre, y compris spatialement, par le logement, qu’ils n’étaient pas bienvenus dans la cité ».

M. Patrick Mony, ancien directeur du Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI), a rappelé à la mission les luttes anciennes des résidents des foyers contre leurs conditions de logement, initiées lorsqu’un Comité de coordination des foyers en lutte a vu le jour autour du foyer « Romain Rolland » de Saint-Denis. Ces luttes ont rassemblé jusqu’à deux cents foyers à la fin des années 1970. Les résidents demandaient un statut de locataire, une fonction de délégué de foyer, le droit d’association et l’accès au logement social.

Tout au long des années 1970, les mouvements de grève des loyers ont en partie cristallisé le débat sur l’immigration : ils obtiennent des soutiens politiques, dont celui de François Mitterrand, alors premier secrétaire du Parti socialiste, qui rend visite à un campement de grévistes expulsés à Garges-Lès-Gonesse pendant la campagne des élections municipales de 1979. Le secrétaire d’État aux immigrés met en place une commission d’étude présidée par M. Pierre Delmon : elle pose le principe de « non-discrimination » visant à rapprocher la situation des résidents de foyers de celle des locataires nationaux dans le logement social et propose l’extension de l’aide personnalisée au logement (APL) aux résidents ⁽¹⁵⁾.

Enfin, au milieu des années 1970, la nécessité d’accueillir les familles d’immigrés conduit les pouvoirs publics à mettre en place un dispositif spécifique appelé « 1/9^e prioritaire ». Instauré par la loi de finances pour 1975, il prévoit qu’une fraction des sommes collectées auprès des entrepreneurs dans le cadre du « 1 % logement » (la participation des employeurs à l’effort de construction), prélevé sur la masse salariale des entreprises de plus de dix salariés, est consacrée au logement des travailleurs immigrés et de leurs familles, principalement sous forme d’aides à la construction.

Le dispositif du « 1/9^e prioritaire » a été finalement abandonné en 1997. Se substituant à la Commission nationale pour le logement des immigrés (CNLI), la Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées (CILPI) est créée par un arrêté du 9 juin 1998 : elle a pour mission de mettre en œuvre le plan quinquennal de traitement des foyers de travailleurs migrants dont votre rapporteur examinera plus loin les effets.

Initialement, l’action sociale destinée aux migrants est financée par le ministère du travail par l’entremise d’un service social d’aide aux émigrants (SSAE), créé en 1921 et reconnu d’utilité publique.

Mais ce dispositif est sous-dimensionné et mal adapté au développement de l’État providence d’après-guerre. Il bute par ailleurs sur le fait que les travailleurs algériens sont des citoyens français.

Comme l’a fait observer Mme Françoise de Barros, des conseillers techniques aux affaires musulmanes (CTAM) placés auprès des préfets de département assurent l’encadrement territorial des Algériens jusqu’en 1965, puis de l’ensemble des immigrés, sous le titre de conseillers techniques, dans les nouveaux services de liaison et de promotion des migrants (SLPM), créés dans les préfectures à cette date. Mais leur mise en place a d’abord pour objet de contrôler ces populations.

Par ailleurs, la direction générale de la sécurité sociale (DGSS) s’oppose au principe d’intégration des « Français musulmans » d’Algérie dans le droit commun de l’ordonnance du 7 mars 1944 relative au statut des Français musulmans d’Algérie. Les Algériens se voient alors attribuer des taux de prestations familiales plus faibles que les travailleurs français. L’écart entre les contributions perçues et les prestations versées par les caisses est élevé. Ainsi que le relève M. Antoine Math, « pour tenter de justifier l’exclusion du bénéfice des prestations familiales des Français musulmans vivant en métropole et dont la famille résidait dans l’un des trois départements français d’Algérie, il a été décidé de consacrer à des réalisations sociales une partie du produit de la différence existant entre, d’une part, le montant des prestations familiales calculées au taux moyen métropolitain par famille, et d’autre part, le montant des prestations versées en Algérie au taux algérien » ⁽¹⁶⁾.

Instauré par l’ordonnance n° 58-1381 du 29 décembre 1958, le Fonds d’action sociale pour les travailleurs musulmans d’Algérie en métropole et pour leur famille (FAS) prend la forme d’un établissement public administratif, placé sous la tutelle du ministère des affaires sociales. Il doit « promouvoir une action sociale familiale en faveur des salariés travaillant en France métropolitaine dans les professions visées par le régime algérien d’allocations familiales, et dont les enfants résident en Afrique ». En 1959, le FAS perçoit une somme correspondant à 88,75 % des prestations familiales payées en Algérie aux familles des travailleurs musulmans en métropole ⁽¹⁷⁾.

Les immigrés bénéficient de l’appui d’associations de soutien à l’exemple du Service œcuménique d’entraide, issu de la guerre, devenu Comité inter-mouvements auprès des évacués (CIMADE), ou, à partir de 1964, de la Fédération des associations de solidarité avec les travailleurs-euse-s immigré-e-s (FASTI), qui accompagne les associations d’immigrés. Après 1981 et l’élargissement du droit d’association aux étrangers, les associations d’immigrés sont orientées vers le FAS. Selon M. Patrick Mony, ceci a empêché les étrangers de prendre leur place dans le mouvement associatif général : « Le FAS a contribué à ce que l’action sociale en direction des immigrés reste distincte du droit commun. Il a aussi été un véritable instrument de contrôle. »

Selon votre rapporteur, le legs de ces politiques distinctes du droit commun pèse aujourd’hui sur la situation des immigrés âgés que peinent à saisir tant les dispositifs institués par les caisses de sécurité sociale que le mouvement associatif généraliste.

Mais en matière de conditions de travail également, les immigrés aujourd’hui âgés ont été les acteurs de luttes sociales, malheureusement souvent infructueuses. L’inadaptation des politiques sociales et la relative indifférence d’une partie des organisations syndicales ont conduit à de nombreuses mobilisations de travailleurs immigrés, notamment dans les usines Peñarroya à Saint-Denis et à Lyon tout au long des années 1970, ou à Talbot-Poissy au début des années 1980. Les grévistes réclamaient des mesures de prévention, et donc une amélioration des conditions de travail, et refusaient de se contenter de la seule réparation au titre de la législation en matière de maladies professionnelles.

La tentation de mise à l’écart des populations immigrées des pays tiers n’est pas partagée par l’ensemble de la société française. Elle heurte par trop les valeurs de la République. De fait, l’établissement durable de familles aux côtés d’une majorité des travailleurs immigrés l’a rendue caduque. L’illusion du reflux des immigrés vers leur pays d’origine, marquée par la décision prise en juillet 1974 par M. Valéry Giscard d’Estaing, alors Président de la République, de suspendre l’immigration et la définition d’une politique d’aide au retour, rapidement infructueuse, se heurte à la réalité de cette installation durable. Ce changement a entraîné une amélioration des droits sociaux des intéressés. Cependant, toutes les conséquences de ce changement, en particulier sur le vieillissement des populations, n’ont pas été entièrement prises en compte.

Ainsi que votre rapporteur l’a déjà souligné, l’image d’une immigration de travail sans attaches en France et vouée au retour a faussé les perspectives des décideurs publics. Du fait de la destruction des structures rurales traditionnelles, notamment en Algérie, la migration ne vise rapidement plus seulement à apporter un revenu ponctuel au village, ce qui se traduisait par des rotations migratoires − la « noria » −, elle devient permanente. Dès les années 1950, les femmes et les familles représentent une proportion significative des migrants algériens.

Les statistiques des services de l’immigration dénombrent, entre 1947 et 1953, 740 000 arrivées en métropole et 561 000 retours en Algérie, soit un solde de 179 000. Pendant cette période, les « Français musulmans » d’Algérie constituent le flux migratoire majoritaire.

Le regroupement familial existe donc, de fait, tout au long des années 1950 et 1960. Un décret n° 76-383 du 29 avril 1976 relatif aux conditions d’entrée et de séjour en France des membres des familles des étrangers autorisés à résider en France vient l’encadrer en fixant des conditions de justification d’une année de présence sur le territoire, de ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de la famille, de logement adapté et de contrôle médical. Mais le décret n° 77-1239 du 10 novembre 1977 suspendant provisoirement l’application des dispositions du décret n° 76-383 du 29 avril 1976 en suspend pour trois ans l’application, sauf pour les membres de la famille qui renoncent à demander l’accès au marché de l’emploi. Saisi d’une requête du GISTI, le Conseil d’État annule, le 8 décembre 1978, ce décret au motif « qu’il résulte des principes généraux du droit et, notamment, du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère la Constitution du 4 octobre 1958, que les étrangers résidant régulièrement en France ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale » ⁽¹⁸⁾. Il en résulte également que ne peut être interdite, par voie de mesure générale, l’occupation d’un emploi par les membres des familles des ressortissants étrangers.

Cette consécration juridictionnelle d’un droit inscrit dans la Constitution contribue à donner une certaine sécurité aux travailleurs migrants qui souhaitent s’établir durablement en France. L’arrivée des membres de la famille compense la réduction des arrivées au titre de l’immigration professionnelle, comme l’illustre l’évolution des effectifs d’immigrés originaires du Maroc passés par les bureaux de l’ONI du milieu des années 1960 aux années 1980. Si l’immigration marocaine diminue progressivement au fil des ans à partir de 1974, la part de l’immigration familiale croît et devient durablement majoritaire.

Source : Office français de l’immigration et de l’intégration.

Des familles s’établissent donc sur les deux rives de la Méditerranée. Ces liens sont également renforcés par le fait que l’ensemble d’une fratrie ne rejoint pas toujours le parent qui travaille en France. Un enfant peut être adulte lorsque ses frères et sœurs bénéficient du regroupement familial ou être demeuré auprès d’autres membres de la famille. Si ces situations sont très rares dans la migration des Européens du Sud (0,7 % des enfants, concernant 0,1 % des familles), elles concernent près de 12 % des enfants et 13 % des familles du Maghreb ⁽¹⁹⁾.

L’installation en famille contrarie donc l’idée du retour qui devient le « mythe du retour ». Dès lors, les liens au pays d’origine prennent souvent la forme d’investissements : construire une maison ou acheter un appartement lors des vacances annuelles au point que « l’art de bien investir (au pays) peut combler le manque de gain d’argent en France » ⁽²⁰⁾. Un projet de retour au pays est donc tributaire des ressources que l’immigré aura pu constituer au cours de sa trajectoire migratoire.

Si le projet de retour est progressivement abandonné, il a néanmoins laissé des effets : l’idée du départ avant la retraite a contribué à détourner une partie des immigrés du salariat déclaré et à accepter le paiement en numéraire. Le passage à la retraite en France est donc fragilisé.

Enfin, l’installation durable de ressortissants des pays tiers est contemporaine du renforcement de la tradition républicaine d’accueil des réfugiés. Dans son préambule, la Constitution du 27 octobre 1946 proclame en son quatrième alinéa que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Cette protection a été confirmée par la convention relative aux réfugiés de Genève en date du 28 juillet 1951. Cependant, jusqu’aux années 1970, ses bénéficiaires ont été principalement européens, fuyant les républiques sous contrôle soviétique ou les régimes autoritaires d’Europe du Sud. À partir des années 1970, les immigrés des pays tiers, majoritairement originaires d’Asie du Sud-Est et d’Amérique latine, bénéficient de l’asile ⁽²¹⁾.

L’installation durable d’immigrés vivant en famille a contribué à mettre fin à des discriminations légales touchant les étrangers en matière de droits sociaux.

Les interdictions qui pesaient sur l’action collective et syndicale ont été d’abord supprimées, puisqu’elles furent les premières à apparaître comme contraires au principe d’égalité, sur les lieux du travail. La loi n° 72-517 du 27 juin 1972 relative à l’électorat et à l’éligibilité des étrangers en matière d’élection des membres des comités d’entreprise et des délégués du personnel supprime les restrictions à l’accès aux fonctions représentatives du personnel. La loi n° 75-630 du 11 juillet 1975 relative aux droits des travailleurs étrangers autorise l’accès des étrangers aux fonctions de dirigeant syndical. Enfin les « lois Auroux » de 1982 lèvent les derniers obstacles, relatifs, par exemple, à la désignation du délégué syndical.

La liberté d’association des immigrés était limitée par l’autorisation préalable du ministre de l’intérieur pour la formation d’une « association étrangère » en application du décret-loi du 12 avril 1939 portant statut particulier des associations étrangères et associations composées d’étrangers. Les règles dérogatoires au droit commun des associations sont levées par la loi n° 81-909 du 9 octobre 1981 modifiant la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d’association en ce qui concerne les associations dirigées en droit et en fait par des étrangers.

De même les dernières incapacités postérieures à l’acquisition de la nationalité française disparaissent : l’article 53 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal supprime les incapacités liées à l’emploi (fonctions publiques, barreau, office ministériel) ainsi que l’interdiction de voter pendant cinq ans issue du décret-loi du 12 novembre 1938 relatif à la situation et à la police des étranger. La loi n° 83-1046 du 8 décembre 1983 modifiant le code de la nationalité française et le code électoral et supprimant les incapacités temporaires frappant les personnes ayant acquis la nationalité française met fin à l’incapacité de solliciter un mandat électif pendant un délai de dix ans après la naturalisation.

Les discriminations fondées sur la nationalité ont été tôt prohibées en matière de sécurité sociale en raison de la nature contributive des droits acquis par le travailleur. Les différences proviennent alors du principe de territorialité, qui prévoit que les prestations sont versées sur le seul territoire national. Or, ce principe est écarté unilatéralement par la France en matière de prestations de retraite. Pour l’ensemble des risques couverts par des branches de la sécurité sociale, le principe de territorialité est également écarté pour les ressortissants des États ayant conclu une convention de sécurité sociale avec la France.

Des régimes légaux d’exclusion des étrangers étaient cependant prévus en matière d’aide sociale, au motif qu’elle procède de la solidarité nationale. Ils ont été progressivement abrogés, ce qui a rendu effectifs les principes du préambule de la Constitution de 1946 qui dispose, en son onzième alinéa, que « tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ».

Par une décision du 30 juin 1989, Ville de Paris, le Conseil d’État a jugé que le fait de réserver une prestation extralégale, instituée par la collectivité territoriale, aux seules familles dont l’un des parents est français méconnaissait le principe constitutionnel d’égalité.

Par la décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990 relative à la loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé, le Conseil constitutionnel a jugé contraires au même principe constitutionnel d’égalité les dispositions législatives réservant aux seuls Français ou aux étrangers se prévalant d’engagements internationaux une prestation de solidarité pour les personnes âgées devenues inaptes au travail – en l’espèce l’allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité (FNS). Il a ainsi censuré la rédaction de l’article L. 815-5 du code de la sécurité sociale qui prévoyait que « l’allocation supplémentaire n’est due aux étrangers qu’en application des règlements communautaires ou de conventions internationales de réciprocité ».

Ainsi, le VII de l’article 36 de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France a étendu aux personnes de nationalité étrangère le versement de l’allocation de logement sociale (ALS), initialement versée sous condition de nationalité française (article L. 831-1 du code de la sécurité sociale).

Mais le législateur maintenait des restrictions, par exemple en matière de compléments non contributifs de retraite ou d’invalidité, alors financés par le Fonds national de solidarité.

Le droit européen a eu une influence décisive sur ce point : par l’arrêt Mazari du 7 mai 1991, la Cour de cassation a reconnu le droit à un ressortissant algérien invalide de bénéficier de l’allocation du Fonds spécial invalidité, sur le fondement des accords liant la Communauté européenne à l’Algérie, qui prévoient l’égalité de traitement entre travailleurs étrangers et ressortissants de l’Espace économique européen en matière de prestations de sécurité sociale. Sur le fondement de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la Cour européenne des droits de l’homme a condamné l’État autrichien qui avait écarté un étranger chômeur en fin de droits du bénéfice d’une prestation de solidarité ⁽²²⁾.

Cet arrêt a conduit le législateur, dans la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile, dite « loi Chevènement », à supprimer la limitation aux seuls nationaux du bénéfice du « minimum vieillesse » et de l’allocation aux adultes handicapés (AAH).

De même, la directive n° 2000/43/CE du 29 juin 2000 transposée par l’article 19 de la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE), prévoit qu’« en matière de protection sociale, de santé, d’avantages sociaux, d’éducation, d’accès aux biens et services, de fournitures de biens et services, d’affiliation et d’engagement dans une organisation syndicale ou professionnelle, y compris d’avantages procurés par elle, ainsi que d’accès à l’emploi, d’emploi et de travail indépendants ou non-salariés, chacun a droit à un traitement égal, quelles que soient son origine nationale, son appartenance ou non-appartenance vraie ou supposée à une ethnie ou une race ».

Enfin, les combats menés au plan local par des associations de travailleurs et d’anciens travailleurs immigrés, dont certaines ont été reçues par la mission, contribuent à rendre effectif le principe d’égalité des droits. Par exemple, saisie à l’initiative de l’Association des mineurs et anciens mineurs marocains du Nord (AMMN), la HALDE, par une délibération n° 2008-38 et 2008-39 du 3 mars 2008, a estimé discriminatoire le refus opposé à un ancien mineur de fond employé par les houillères du bassin du Nord-Pas-de-Calais de rachat de ses prestations de logement et de chauffage en raison de sa nationalité marocaine. La délibération se fonde notamment sur l’article 64 de l’accord euro-méditerranéen liant l’Union européenne au Royaume du Maroc signé le 26 février 1996 et entré en vigueur le 1^er mars 2000.

Les immigrés issus d’un État tiers et âgés de plus de cinquante-cinq ans représentent, au total, plus de 805 000 personnes. Il s’agit de 6 % de la population âgée de cinquante-cinq à soixante-quatre ans résidant en France et de 3,2 % de la population âgée de plus de soixante-cinq ans. La part d’immigrés du Maghreb s’élève à 66 % des plus de soixante-cinq ans. Dans la tranche d’âge cinquante-cinq à soixante-quatre ans, cette part diminue mais reste majoritaire à 57 % quand celle des immigrés d’Afrique subsaharienne double pour atteindre 8 %.

En 2008, 22,8 % des immigrés des pays tiers ont plus de cinquante-cinq ans. Cette proportion atteint 29 % pour la population non immigrée. On ne constate donc pas de vieillissement global de la population immigrée au sens où la pyramide des âges se déformerait par le haut : si l’âge moyen de la population immigrée est passé de 43,7 ans à 45 ans dans la décennie 1990, il est resté stable dans la décennie 2000, alors que l’âge moyen de l’ensemble de la population augmentait de 1,4 an. C’est la conséquence de l’arrivée de nouveaux immigrés plus jeunes.

La part des personnes immigrées de plus de cinquante-cinq ans parmi l’ensemble des immigrés est stable depuis dix ans ; elle a augmenté au même rythme que l’ensemble de la population immigrée, en hausse de près d’un million de personnes entre 1999 et 2008. En dix ans, on constate une hausse de 330 000 immigrés de cette tranche d’âge, soit un tiers de la hausse totale de la population immigrée. La croissance de la population immigrée de plus de cinquante-cinq ans a donc été un peu plus rapide que la croissance du nombre total de personnes de plus de cinquante-cinq ans.

Sur ces 350 000 personnes âgées de plus de soixante-cinq ans et nées dans un pays tiers à l’Union européenne, 140 000 sont devenues françaises et 210 000 ont conservé leur nationalité étrangère. 45 % des immigrés issus des États tiers ont ainsi acquis la nationalité française. Pour l’ensemble des immigrés, cette proportion est passée de 30 à 40 % en trente ans.

Les femmes sont systématiquement plus nombreuses à être devenues françaises, à l’exception des immigrés nés dans un État asiatique. En 2008, le taux d’immigrés ayant acquis la nationalité française atteint 77 % parmi ceux qui proviennent d’Asie du Sud-Est et qui ont souvent le statut de réfugiés politiques. Ce taux est de 48 % pour la Tunisie, 43 % pour le Maroc, 42 % pour l’Algérie et 29 % pour la Turquie. Si, en moyenne, un immigré devenu français sur deux conserve sa nationalité d’origine, sept immigrés sur dix nés en Algérie ou en Tunisie devenus français sont binationaux.

L’acquisition de la nationalité française atteste de l’ancrage et de l’ancienneté de la présence en France.

Distribution des durées de présence (personnes de plus de soixante-cinq ans)

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration, recensement 2009.

La part des personnes présentes en France depuis plus de trente ans est la plus élevée parmi les immigrés originaires du Maghreb, qu’ils aient acquis la nationalité française ou pas. En effet, les personnes âgées originaires du Maghreb vivent en France depuis plus de trente ans dans la quasi-totalité des cas. D’après le « portrait social » de la France dressé en 2011 par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), en 2008, un quart des immigrés venus d’Algérie est arrivé depuis plus de quarante ans.

Selon le recensement de 1975, 710 000 Algériens sont présents en France : c’est la première nationalité extra-européenne représentée. L’immigration marocaine triple entre 1968 et 1975, passant de 88 200 à 260 025 personnes. L’immigration tunisienne passe de 4 800 personnes en 1954 à 139 735 en 1975. Au cours de la même période, une immigration en provenance d’Afrique subsaharienne atteint vite des niveaux significatifs. Les Africains originaires du Sénégal, du Mali et de la Mauritanie sont estimés à plus de 80 000 dès 1975, principalement installés en région parisienne et occupés dans la voirie et la manutention.

Sur ces 350 000 personnes âgées de plus de soixante-cinq ans et nées dans un pays tiers à l’Union européenne, 205 000 sont des hommes et 145 000 des femmes.

Au recensement de 1975, parmi les immigrés Algériens, les deux tiers sont des actifs, travaillant principalement dans le bâtiment et les industries de transformation : leur importance relative traduit le fait qu’en dépit de la forte progression des familles, les hommes vivant seuls sont alors de loin les plus nombreux.

Il s’agit donc d’une population plus masculine avec une proportion importante d’hommes qui n’ont pas été rejoints par leurs familles : elle se distingue ainsi tant des immigrés plus jeunes que de la population générale.

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

La population immigrée de l’ensemble des pays tiers, longtemps principalement masculine, se féminise toutefois depuis le milieu des années 1970, du fait du regroupement familial ou de l’exercice du droit d’asile. En 2008, 51 % des immigrés sont des femmes, au lieu de 44 % en 1968. Près de 52 % des immigrés d’Afrique hors Maghreb et d’Asie sont des femmes. Elles sont majoritaires avant l’âge de cinquante-quatre ans et le sont à nouveau après quatre-vingts ans, du fait de la mortalité différentielle, comme dans la population générale. Elles demeurent minoritaires parmi les immigrés du Maghreb mais leur part augmente depuis 1990. 59 % des personnes originaires du Maghreb de cinquante-cinq à soixante-quatorze ans sont des hommes, contre 52 % des plus de soixante-quinze ans.

Il ressort des travaux des historiens présentés à la mission que ces hommes sont principalement d’anciens ouvriers. Mme Catherine Wihtol de Wenden a ainsi indiqué que « toute leur vie s’est construite autour du monde du travail : à l’usine, au café – tenu par des compatriotes –, en foyer, dans le cadre du syndicat, de l’association du pays d’origine, de l’amicale… » Comme l’a mentionné Mme Laure Pitti, maître de conférences à l’Université Paris VIII Vincennes-Saint-Denis, lors de son audition, ces hommes ont occupé les postes les moins qualifiés de l’industrie et connu des situations de stagnation professionnelle.

Un constat similaire peut être fait dans d’autres entreprises ou secteurs d’activité. M. Jean-Philippe Dedieu a indiqué à la mission que l’usine Berliet de Lyon, par exemple, formait des cadres et des ouvriers africains, mais de façon extrêmement temporaire ; les archives indiqueraient qu’elle ne souhaitait pas multiplier ces effectifs pour des raisons « culturelles ».

Le cantonnement aux postes les plus pénibles a pour effet de soumettre plus gravement les ouvriers aux effets sanitaires du travail industriel. L’exposition aux substances nuisibles est prolongée, comme le montrent les travaux d’historiens de la santé au travail sur la silicose ou sur le saturnisme industriel ⁽²⁴⁾.

L’immigration d’après-guerre est encadrée par l’ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France. L’entrée en France est subordonnée à l’obtention d’un contrat de travail visé par l’ONI, mis en place pour assurer le recrutement collectif de la main-d’œuvre. L’ONI dispose de bureaux dans les différents États d’émigration. La localisation de ces bureaux privilégie l’Europe, notamment l’Italie du Nord, pourvoyeuse traditionnelle de travailleurs depuis la fin du XIX^e siècle.

Le rôle de l’État est complété par les grandes entreprises qui installent des bureaux de recrutement dans les villages, au Maghreb ou en Afrique subsaharienne. En outre, à partir des années 1950, les Algériens convergent vers le département de la Seine et se présentent aux portes des usines où leur qualité de nationaux français leur permet d’être facilement embauchés.

Les immigrés des pays tiers anciens ouvriers de l’industrie aujourd’hui âgés résident donc principalement dans les anciennes zones d’emploi : région parisienne, région lyonnaise, Nord-Pas-de-Calais et Lorraine, zones portuaires de la rive méditerranéenne.

D’après le recensement de 2008, l’Île-de-France compte relativement moins d’immigrés âgés venus du Maghreb que les autres régions (54 % du total des immigrés de pays tiers) et plus d’immigrés originaires du Vietnam ou du Cambodge (8 %). Dans les régions Provence-Alpes-Côte d’Azur et Rhône-Alpes, respectivement 77 % et 72 % des immigrés âgés sont originaires d’un pays du Maghreb. La région Rhône-Alpes enregistre une proportion importante d’immigrés âgés d’Algérie, mais aussi d’origine turque (8 %), et le Languedoc-Roussillon d’immigrés âgés d’origine marocaine (43 %).

À l’instar de l’ensemble du sud de l’Europe (Andalousie, Pouilles, Péloponnèse et Midi de la France), les saisonniers agricoles sont particulièrement présents dans la production, peu mécanisée, de fruits et légumes qui nécessite une grande quantité de main-d’œuvre saisonnière. Selon les éléments fournis à votre rapporteur par la CCMSA, 15 908 retraités salariés agricoles nés à l’étranger et de nationalité étrangère résident en France. On compte en outre près de 19 000 retraités anciens salariés agricoles nés à l’étranger et de nationalité française : pour une part, que le système d’information de la CCMSA n’a pas permis d’établir, il s’agit d’immigrés ayant acquis la nationalité française ; pour une autre part, importante, il s’agit de Français nés à l’étranger, notamment rapatriés d’Algérie. Les effectifs dépassent le millier dans les Bouches-du-Rhône, le Gard, l’Hérault, le Var, les Alpes-Maritimes, la Haute-Garonne et le Rhône.

Source : Caisse centrale de la mutualité sociale agricole.

Lecture : 90 000 immigrés âgés de plus de cinquante-cinq ans originaires d’Algérie résident en Île-de-France en 2011. Les effectifs inférieurs à mille ne sont pas renseignés.

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

COMPOSITION, PAR ORIGINE, DE LA POPULATION IMMIGRÉE ÂGÉE
DE CHAQUE RÉGION (CINQUANTE-CINQ ANS ET PLUS)

Lecture : 26 % des immigrés âgés de plus de cinquante-cinq ans résidant en Île-de-France en 2011 sont originaires d’Algérie. Les effectifs inférieurs à mille ne sont pas renseignés.

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

CONTRIBUTION, PAR ORIGINE, DE CHAQUE RÉGION DANS L’ENSEMBLE
DE LA POPULATION IMMIGRÉE ÂGÉE (CINQUANTE-CINQ ANS ET PLUS)

Lecture : 37,2 % des immigrés âgés de plus de cinquante-cinq ans originaires d’Algérie résident en 2011 en Île-de-France. Les effectifs inférieurs à mille ne sont pas renseignés.

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

Enfin, les débats concernant les conditions d’acquisition de la nationalité ont pu cristalliser la défiance envers la première génération d’immigrés, en particulier algériens. En vertu du principe du « double droit du sol », depuis 1889, l’article 23 du code de la nationalité prévoit qu’« est français l’enfant, légitime ou naturel, né en France lorsque l’un de ses parents au moins y est lui-même né ». Or, les enfants d’Algériens nés en Algérie avant 1962 ou en France après l’indépendance algérienne sont nés de parents eux-mêmes nés en territoire français. Cette génération atteint l’âge de la majorité au cours des années 1980, alors que se cristallise un débat sur l’opportunité de revenir sur ce principe et de subordonner l’acquisition de la nationalité à une demande préalable sous conditions. Selon M. Patrick Weil, ce débat a constitué une marque de défiance envers les immigrés et leurs enfants qui a contribué à faire ressurgir la mémoire douloureuse du conflit algérien ⁽³⁴⁾.

Le « statut d’occupation du logement » (propriétaire ou locataire ou encore locataire d’une habitation à loyer modéré) diffère suivant l’origine.

En 2009, si 78 % des personnes âgées non immigrées sont propriétaires de leur logement, ce n’est le cas que de 55 % des immigrés âgés de plus de cinquante-cinq ans et de 37 % des immigrés âgés originaires des pays tiers. La part des propriétaires n’a pas évolué au cours de la décennie 2000. A contrario, 9 % des personnes âgées non immigrées résident en HLM contre 42 % des immigrés âgés des pays tiers ⁽³⁹⁾.

À titre d’illustration, selon une enquête menée en 2002 par l’Observatoire régional de santé du Languedoc-Roussillon sur les immigrés de plus de cinquante ans, si la part des propriétaires est de 18 % pour l’ensemble de la population immigrée de la région, elle est de 47 % pour les immigrés espagnols et de 8 % pour les immigrés du Maghreb ⁽⁴⁰⁾.

Plus souvent que pour les immigrés européens ou que pour les non-immigrés, les immigrés âgés des pays tiers n’ont donc pas pu se constituer un patrimoine suffisant pour pouvoir acheter un logement. Le logement représente dès lors plus souvent un poste de dépense important, alors qu’une grande partie des retraités sont propriétaires de leur résidence principale sans charge de remboursements d’emprunts.

Cette situation se double d’une localisation en quartiers « politique de la ville ». L’Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) a intégré dans son rapport de novembre 2011 des données statistiques reposant sur la nationalité. Ainsi, il apparaît que les immigrés et les descendants d’immigrés représentent plus de la moitié de la population vivant dans une zone urbaine sensible (ZUS). Les immigrés d’origine maghrébine sont les plus nombreux (13,2 % de la population totale des ZUS). Viennent ensuite les immigrés originaires d’Afrique subsaharienne (4,6 %). Les descendants d’immigrés originaires du Maghreb y sont également les plus représentés (14,7 % des habitants).

Selon le recensement de 2009, alors que deux tiers des ménages français vivent dans des logements de bonne qualité, cette proportion est de seulement 45 % pour les immigrés des pays tiers. Il s’agit d’une appréciation objective fondée sur les douze critères de définition d’un logement décent – six critères relatifs à la sécurité physique et à la santé et six critères relatifs aux éléments d’équipement et de confort – fixés par le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002, pris pour l’application de l’article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU). Si un logement décent doit répondre à l’ensemble des critères, un logement de bonne qualité ne présente en outre aucun défaut sur l’ensemble des critères ; un logement de qualité moyenne présente un ou deux défauts et un logement de mauvaise qualité présente au moins trois défauts.

Cette évaluation est confirmée par un sentiment subjectif, mesuré à partir de la satisfaction déclarée par les habitants du logement recueillie dans le cadre du recensement. En 2009, plus de 75 % des personnes ni immigrées ni descendantes d’immigrés se déclarent très satisfaites ou satisfaites de leur logement. Cette part se réduit à 40 % pour les immigrés des pays tiers, tous âges confondus. Ce sentiment se traduit logiquement par l’expression plus forte d’un souhait de mobilité résidentielle motivé tant par les conditions de logement que par l’environnement.

Lors du déplacement de la mission au « café social » Ayyem Zamen (Au nom de la mémoire) dans le XX^e arrondissement de Paris, différents intervenants ont présenté leur situation de logement : du foyer de travailleur proche, en l’occurrence bien inséré dans un tissu urbain dense, à la « chambre de bonne » encore occupée par une ancienne employée, dans un immeuble devenu vétuste. Un élu parisien a témoigné du fait que sur vingt dossiers récemment examinés de relogement d’urgence au titre de l’éradication de l’habitat insalubre, quinze concernaient des personnes âgées de plus de soixante-dix ans.

Le logement dans les centres anciens est plus souvent le fait d’Algériens, arrivés plus tôt en France, et disposant de points de chute dans des quartiers populaires où la présence de travailleurs algériens est attestée depuis le début du siècle. C’est par exemple le cas aujourd’hui autour des quartiers de la gare Saint-Charles à Marseille. M. Michel Aubouin, ancien directeur de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté au ministère de l’intérieur, l’a souligné devant la mission : « Au cours des travaux des PRIPI [programmes régionaux d’intégration des populations immigrées] sont remontés du terrain une figure, qui représente une partie importante de ces anciens travailleurs, ne vit pas dans des foyers, mais dans un habitat de centre-ville souvent dégradé – hôtels meublés, hôtels sociaux ou logement social de fait –, dans des conditions plus indignes que dans les foyers de travailleurs migrants. Il est fortement concentré dans le sud de la France, notamment à Marseille, à Montpellier ou à Béziers, sans doute pour faciliter les allées et venues entre la France et les pays du sud de la Méditerranée. »

En outre, le parc ancien est particulièrement consommateur en énergie : selon les indications fournies à votre rapporteur, des personnes âgées immigrées vivant en habitat diffus sont souvent dans des logements classés en étiquette G, le plus mauvais classement des diagnostics de performance énergétique, correspondant à une consommation d’énergie primaire de plus de 450 Kwh par mètre carré et par an. Ces mauvaises performances énergétiques aggravent la précarisation des personnes âgées. Ainsi, une part importante des mesures d’action sociale fournies par les caisses de retraite concerne l’aide au paiement des factures de chauffage.

L’article 84 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion a inséré à l’article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, une définition de l’habitat indigne. Il s’agit des « locaux ou installations utilisés aux fins d’habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que [des] logements dont l’état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé ». Cette clarification juridique a permis de supprimer dans la loi un vestige de l’approche qui contribuait à stigmatiser les personnes connaissant une précarité du logement : la loi a cessé de cibler des personnes logeant dans des « taudis, habitations insalubres, précaires ou de fortune » et fixe désormais l’objectif de faciliter prioritairement l’accès au logement de personnes « exposées à des situations d’habitat indigne », lui-même mieux défini.

Les situations d’habitat indigne concernent, selon les estimations, entre 400 000 et 600 000 logements du parc privé. Elles constituent l’un des critères d’éligibilité au titre du droit au logement opposable. Selon les chiffres avancés par M. Pierre-Yves Rebérioux, 30 000 personnes immigrées âgées vivent en habitat privé indigne : le chiffre de 19 000 personnes figurant au recensement constituerait en effet une sous-évaluation, notamment parce que les pensionnaires des hôtels dits « meublés » passeraient une bonne partie de l’année dans leur pays d’origine et seraient souvent absents au moment des recensements. L’écart est en effet important au regard des chiffres avancés, par exemple, par le rapport de l’IGAS de 2002, selon lequel seuls 2 000 immigrés des pays du Maghreb résidaient en hôtel en 1999.

Le « non-recours » aux droits concerne les personnes qui n’obtiennent pas les prestations et ne bénéficient pas des services publics auxquels elles peuvent prétendre. Il est mesuré par le différentiel entre les populations potentiellement éligibles aux aides et les populations effectivement bénéficiaires ⁽⁴¹⁾.

Si les difficultés d’accès aux droits peuvent provoquer le non-recours, elles s’en distinguent en ce qu’une personne peut faire face à différents obstacles pour bénéficier d’une prestation tout en la percevant in fine. Votre rapporteur estime, en tout état de cause, qu’il existe un devoir collectif de dispenser les personnes âgées, en particulier les plus modestes, de devoir faire face à des difficultés pour recevoir des prestations à bon droit.

Votre rapporteur tient ainsi à réfuter l’idée trop largement répandue selon laquelle les immigrés constitueraient une charge excessive sur les comptes sociaux. Loin d’abuser de leurs droits, ils en sont trop souvent éloignés.

Lorsqu’une aide complémentaire à la retraite est nécessaire, et lorsqu’elle est demandée, cela passe d’abord par la famille. Selon la grande enquête que la CNAV a consacrée en 2003 au « Passage à la retraite des immigrés », les enfants d’immigrés des pays tiers sont fréquemment amenés à apporter une aide financière à leurs parents : c’est le cas pour 34,5 % des enfants d’immigrés d’Afrique subsaharienne dont les parents sont âgés de quarante-cinq à soixante-dix ans, et de 24,1 % des enfants d’immigrés d’Afrique du Nord, soit deux fois plus que dans la population non immigrée ⁽⁴²⁾.

En revanche, dans la relation aux administrations publiques, réticence, timidité, fierté se mêlent. Le Groupe de recherche et de réalisations pour le développement rural (GRDR), organisation non gouvernementale qui agit depuis 1969 pour la promotion sociale, culturelle et économique des migrants subsahariens en France et de leurs régions d’origine, cite ainsi les propos d’un résident âgé du foyer « Bara » de Montreuil : « On parle mal, on n’a pas le courage parce que quand on demande quelque chose, comme on parle mal le français, on me refuse… Et puis la loi c’est compliqué ; si tu sais pas lire et écrire, même si t’es intelligent, comment tu vas connaître la loi ? » ⁽⁴³⁾

Il en résulte de fréquentes situations de méconnaissance des droits.

Le directeur général de la CNAV, M. Pierre Mayeur, a fait état devant la mission de « remontées " métier " faisant apparaître une incompréhension des droits, avec une confusion entre la pension de retraite contributive et l’ASPA ».

La Cour des comptes a rappelé, dans son Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de 2012, qu’en 2009 le « minimum vieillesse » ne couvre que les trois quarts des personnes âgées vivant sous le seuil de pauvreté : « en l’absence de dispositif d’information adapté », le nombre de personnes éligibles à la prestation est supérieur au nombre d’allocataires ayant fait valoir leurs droits ⁽⁴⁴⁾. La Cour a considéré que l’information des nouveaux retraités n’est pas apportée au bon moment : 40 % des attributions d’ASPA par la CNAV en complément d’un droit propre concernent des retraités ayant liquidé leur pension avant l’âge de soixante-cinq ans, alors que le « minimum vieillesse » est attribué à partir de cet âgé, sauf en cas d’invalidité. La Cour considère que « ce décalage temporel entre le moment de l’information et l’âge à partir duquel une demande d’ASPA peut être faite engendre un risque systématique de non-recours au minimum vieillesse par défaut d’information délivrée au bon moment ».

Cette observation concorde avec les témoignages présentés à la mission par des acteurs associatifs qui pointent l’importance du défaut d’information et des cas d’abandon de demande en cours de procédure.

Pourtant, l’article L. 815-6 du code de la sécurité sociale soumet les caisses de retraite à une obligation d’information des assurés au moment de la liquidation de l’avantage de vieillesse.

Ainsi, le recours à une aide extérieure, familiale en premier lieu, pour remplir des dossiers administratifs augmente avec l’âge. D’après l’enquête PRI, le recours à ces aides concerne un tiers des personnes de quarante-cinq à quarante-neuf ans et près de la moitié des plus de soixante ans. Indépendamment du niveau de formation initiale à leur arrivée en France ou acquise depuis lors, cette augmentation tient au fait que le vieillissement multiplie les contacts avec les administrations. La sollicitation de l’aide de l’entourage concerne 50 % des immigrés d’Algérie interrogés dans le cadre de cette enquête, 55,5 % des immigrés du Maroc et 60,5 % des immigrés de Turquie ⁽⁴⁵⁾.

Mme Naïma Charaï l’a relevé lors de son audition par la mission : « Le déficit d’accès aux droits dont souffrent les immigrés âgés s’explique par trois causes. Certaines difficultés relèvent directement des textes de loi qui régissent le statut et les conditions de circulation des étrangers en France, et créent des effets pénalisants pour les migrants âgés. D’autres tiennent aux modalités d’application de la loi, au guichet […]. L’arbitraire prévaut dans l’interprétation des critères ouvrant droit au bénéfice d’une allocation, notamment quand ceux-ci ne font pas l’objet d’une définition réglementaire. Les dernières difficultés tiennent à la complexité du système des différentes prestations. Le manque d’information concerne non seulement des immigrés vieillissants, dont certains sont illettrés, mais également des agents des administrations chargés de gérer ces prestations. »

Les délais d’établissement de l’état civil, nécessaire pour sécuriser le Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) et obtenir un numéro d’inscription au répertoire (NIR), peuvent retarder la liquidation d’une pension pendant une durée d’un an. Ceci détériore les relations avec la caisse de sécurité sociale et peut conduire à de vives réactions de la part de membres de la famille du retraité : la mission a pu ainsi constater la présence d’un vigile à l’entrée d’une permanence de la caisse de mutualité sociale agricole (MSA) du Languedoc à Nîmes.

La résidence fiscale en France permet d’obtenir un avis d’imposition ou de non-imposition, nécessaires pour accéder aux prestations sociales ou faire renouveler la carte de résident. Or, les décisions locales des services des finances publiques peuvent aboutir à priver de l’accès aux prestations sociales des personnes auxquelles la qualité de sujet fiscal français ne serait pas reconnue. Ce fut le cas par exemple de nombreux résidents du foyer « Jacques Stamm » de Mulhouse, considérés un temps et à tort comme sujets fiscaux algériens par les services d’une direction des finances publiques. M. Antoine Math, représentant du CATRED, a indiqué devant la mission qu’« en 2005 et en 2006, à Marseille, l’administration fiscale a cherché à radier tous les immigrés âgés vivant dans des hôtels meublés et qui, de ce fait, ne payaient pas d’impôts locaux ». La délibération n° 2006-140 du 19 juin 2006 de la HALDE a jugé discriminatoires ces refus de délivrance d’avis de non-imposition à des contribuables d’origine étrangère domiciliés dans des hôtels meublés.

En outre, le législateur a institué une condition d’antériorité de résidence en France pour le « minimum vieillesse », portée à dix ans par l’article 94 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2001 de financement de la sécurité sociale pour 2012. Si les immigrés âgés des pays tiers satisfont le plus souvent cette condition, ils doivent cependant apporter la preuve que leur titre de séjour portait autorisation de travailler. Ils doivent donc fournir une attestation établie en préfecture, ce qui représente une formalité inutile, souvent pénible pour des personnes âgées.

Même s’ils ne sont pas en infraction, de nombreux immigrés âgés redoutent de l’être et hésitent à se manifester. L’État social restent pour certains avant tout l’État de police : bien que sans incidence sur leur accès présent aux droits sociaux, leur qualité d’étranger et la connaissance d’épisodes, parfois anciens, de séjour irrégulier, peuvent nourrir des craintes. Ainsi que l’a souligné M. Boualam Azahoum devant la mission, « les immigrés retraités sont issus de pays où les liens avec l’administration sont vécus comme oppressants ». Souvent, ces personnes ne comprennent pas la nécessité de renseigner chaque année des formulaires alors que leur situation financière n’évolue qu’exceptionnellement.

La migration depuis un pays en voie de développement n’est pas, en elle-même, source d’un niveau de santé moindre que celui de la population du pays d’accueil.

Les États-Unis en sont un bon exemple. Les immigrés n’y ont pas les mêmes modes alimentaires et consomment moins de tabac que les personnes non immigrées. Leur espérance de vie, depuis les années 1970, est systématiquement supérieure à celle de la population non immigrée, malgré des niveaux d’éducation et de revenu inférieurs. Selon une étude du Centre américain des statistiques de santé portant sur des données de 2007 à 2009, les immigrants originaires d’Amérique du Sud ont ainsi une espérance de vie supérieure de trois ans à celle des Américains non immigrés dont les parents ont la même origine. D’après une étude de 2006 de l’Université de Californie à San Francisco, le risque, pour les immigrés, de développer un cancer est de 20 % inférieur par rapport à la population née en Amérique dans son ensemble ⁽⁴⁶⁾. L’immigré âgé vivant en Amérique y vieillit donc en meilleure santé que l’Américain « moyen ».

La situation a été en partie et temporairement comparable en France : d’après l’analyse de l’état de santé de l’enquête Handicap-Santé menée par l’INSEE en 2008 et 2009, les hommes immigrés âgés de soixante-cinq à soixante-quatorze ans qui ne vivent pas en foyer sont en meilleure santé que leurs cadets et que les non-immigrés de la même classe d’âge. Il s’agirait d’un « effet de sélection » : jusqu’aux années 1970, les immigrés venus travailler en France auraient été en meilleure santé que les non-immigrés au même âge.

Ils avaient en effet été soumis aux contrôles sanitaires réalisés dans les antennes de l’Office des migrations internationales (OMI) ou à des tests de sélection conduits dans les bureaux de recrutement de certaines entreprises, établis au Maghreb ou au Sénégal. L’analyse des causes de décès de 1979 à 1991 a montré par exemple que les hommes immigrés marocains bénéficiaient, à âge égal, d’une espérance de vie plus longue que les personnes nées en France.

Un phénomène de rupture s’observe aujourd’hui avec les personnes âgées de cinquante-cinq à soixante-quatre ans d’origine étrangère qui sont plus nombreuses à se déclarer en mauvaise santé, au contraire de leurs aînés de même origine. Par ailleurs, les résidents âgés de foyers de travailleurs migrants subissent un vieillissement précoce : une étude épidémiologique de 2005 du conseil général du Rhône citée par Mme Catherine Delcroix-Howell, responsable du développement social d’Adoma Rhône-Alpes et référente du réseau de santé INTERMED, fait de l’âge de cinquante-six ans le seuil d’entrée, prématurée, dans le vieillissement.

D’après les résultats de l’Enquête santé et protection sociale (ESPS), conduite en 2000-2002, les étrangers apparaissent en moins bonne santé que les Français. À structure démographique équivalente, l’état de santé des étrangers, considéré dans sa dimension subjective, est également plus altéré que celui des Français ⁽⁴⁷⁾.

D’après une étude de l’INSEE, conduite en 1999, sur le risque d’une survenue de la dépendance à partir de soixante ans, citée dans le rapport de l’IGAS de 2002 sur les immigrés vieillissants, la perte d’autonomie se produit en moyenne à quatre-vingt-deux ans pour la population non immigrée, à soixante-dix-neuf ans pour la population étrangère en général, et à soixante-quinze ans pour la population d’origine maghrébine. Selon M. Arnaud Veïsse, directeur général du Comité médical pour les exilés (COMEDE), entendu par la mission, l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) a récemment mis en évidence une surmortalité élevée, à Paris, des étrangers entre soixante et soixante-dix ans, en particulier des femmes d’origine subsaharienne ainsi que des hommes originaires d’Afrique du Nord.

Parmi les facteurs défavorables au vieillissement en bonne santé des immigrés âgés figurent en premier lieu les difficultés liées au parcours migratoire et à l’isolement.

Au-delà des effets liés aux conditions matérielles de vie sur l’état de santé, la perte du lien social ou l’exclusion sociale contribuent à la dégradation de l’état de santé des immigrés. Ce dernier semble dès lors s’altérer avec la durée de résidence dans le pays d’accueil.

Selon un rapport de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) de 2008, la migration peut susciter un stress important associé à l’insertion dans un nouvel environnement ou à un manque de soutien social. M. Arnaud Veïsse a décrit à la mission les effets de l’isolement social et relationnel des personnes âgées étrangères, « personne n’étant là pour partager leurs émotions ».

À titre d’illustration, selon une étude conduite en 2003 en Languedoc-Roussillon ⁽⁴⁸⁾, les hommes immigrés de plus de cinquante ans souffrent de dépression pour 37 % d’entre eux, ces symptômes étant les plus fréquents parmi les hommes isolés maghrébins. Dans la même proportion, ils ont besoin d’aide au regard de six activités essentielles, contre 12 % des personnes en population générale. Les bilans de santé pratiqués par l’Institut régional information prévention sénescence (IRIPS) de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur font état de 80 % de situations de souffrance psychique parmi les migrants âgés reçus par cette structure.

L’isolement social rend plus difficile l’accès aux informations sur les ressources médicales disponibles ou sur les filières de soins. La communication entre le patient et le médecin peut être rendue malaisée par une maîtrise insuffisante de la langue ou les différences de représentations culturelles des maladies et des soins. Ces dernières peuvent également entraîner une mauvaise interprétation des symptômes par le praticien.

L’aller-retour entre la France et le pays d’origine semble pallier la « perte des attaches ». Mais, le grand âge venant, il devient de plus en plus difficile : le cas a été cité devant la mission d’un œdème pulmonaire occasionné par le déplacement d’un homme très âgé, décédé à Marseille.

En outre, l’état de santé, au terme de la vie active, est tributaire des conditions de travail. Or, les secteurs d’emploi des immigrés des pays tiers ont, plus que pour le reste de la population active, été marqués par la pénibilité du travail. Comme l’a indiqué Mme Laure Pitti devant la mission : « Ces travailleurs devenus âgés sont aujourd’hui davantage victimes des méfaits du travail. »

Enfin, des inégalités d’accès aux soins sont constatées parmi l’ensemble de la population immigrée âgée dont une partie consulte comparativement soit très peu, soit assez souvent les médecins généralistes. Les immigrés originaires du Maghreb et d’Afrique subsaharienne sont à la fois très nombreux à les rencontrer rarement, mais aussi très nombreux à les fréquenter au moins une fois par mois. Il semble que ceci soit davantage le fait des hommes que des femmes. La moindre fréquentation est globalement bien plus importante chez les hommes immigrés âgés originaires d’Afrique : 30 % fréquentent le médecin généraliste au plus une fois par an contre 20 % pour les non-immigrés ⁽⁴⁹⁾.

L’accès à la prévention est par ailleurs moindre que pour la population générale, en particulier pour les femmes. Par exemple, les femmes immigrées maghrébines semblent sous-représentées dans le dépistage des cancers, à l’instar de l’ensemble des personnes en situation précaire. Votre rapporteur voit dans la faiblesse de l’accès aux soins de prévention la conséquence d’une mauvaise insertion dans l’environnement au plan local, alors que les messages de prévention y abondent et que des dispositifs multiples ciblent les personnes âgées pour leur permettre d’accéder à des dépistages adaptés.

M. Arnaud Veïsse a ainsi indiqué que des données non publiées de l’Institut de veille sanitaire montrent qu’au-delà de soixante ans, les retards de diagnostic concernant l’hépatite B ou le VIH sont beaucoup plus fréquents pour les populations étrangères et que les maladies sont donc dépistées à un stade beaucoup plus avancé.

In fine, les différences de revenu et de professions et catégories socioprofessionnelles entre la population immigrée et la population française de naissance expliquent respectivement 42,5 % et 16 % des disparités de santé perçues ⁽⁵⁰⁾.

Les difficultés d’accès aux soins puisent ainsi leur source dans la faiblesse des revenus. Pour M. Bernard Montagnon, conseiller santé du secrétaire général à l’immigration et à l’intégration, la faiblesse des ressources des immigrés âgés explique aussi qu’ils soient environ quatre fois plus nombreux que le reste de la population à bénéficier de la couverture maladie universelle (CMU), couverture médicale instituée par la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999, gratuite si le revenu fiscal du foyer est inférieur à 9 356 euros par an, soit 779,6 euros par mois.

Les immigrés âgés sont en outre cinq fois plus nombreux à bénéficier de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C), qui donne accès de droit à une couverture complémentaire gratuite aux ménages les plus pauvres mais sous des conditions de revenus plus basses que pour la CMU : le plafond d’exclusion est de 661 euros par mois pour une personne seule et de 992 euros pour un couple. De nombreux immigrés âgés ne sont pas éligibles à cette dernière en raison de revenus légèrement supérieurs à ces seuils.

L’aide pour l’acquisition d’une assurance complémentaire santé (ACS), instaurée par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie, prend le relai pour les personnes dont les ressources n’excèdent pas le plafond de la CMU-C de plus de 35 %, soit 893 euros pour une personne seule et 1 339 euros pour un couple. Son montant vient en déduction des cotisations ou primes d’assurance complémentaire santé et varie en fonction de l’âge : il est de 350 euros par personne âgée de cinquante à cinquante-neuf ans et de 500 euros par personne âgée de soixante ans et plus. Le seuil d’exclusion reste inférieur au seuil de pauvreté, qui est de 964 euros pour une personne seule en 2013.

La « désertification » médicale concerne en outre tant les quartiers relevant de la politique de la ville, où la plupart des médecins sont en secteur 1
– qui correspond au tarif qui sert de base au remboursement de la caisse d’assurance maladie – mais ne sont pas suffisamment nombreux, que les centres des villes, où les médecins sont nombreux mais plus rarement en secteur 1.

La difficulté d’accès aux dispositifs qui « solvabilisent » la demande de soins se traduit par des taux élevés de renoncement, illustrés par le tableau ci-dessous.

Source : Yannick Croguennec, « L’état de santé de la population immigrée âgée », Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration, Infos migrations, n° 35, février 2012, p. 3.

Issues de l’enquête Handicap-Santé de 2008 conduite par l’INSEE, ces données attestent d’un large renoncement aux soins, notamment pour des raisons financières. Pour les plus de cinquante-cinq ans, le taux est de 16,8 % pour les immigrés d’Afrique contre 6,3 % dans la population non immigrée. Pour les plus de soixante-quinze ans, il est de 18,5 % pour les immigrés d’Afrique contre 4 % dans la population non immigrée. L’écart avec la population non immigrée est deux fois plus élevé pour les hommes que pour les femmes.

Le legs des conditions de travail peut paradoxalement faciliter l’accès aux soins s’il emporte reconnaissance d’une maladie professionnelle. Mais la difficulté à faire reconnaître une maladie professionnelle constitue symétriquement un obstacle auquel il semble que les immigrés âgés soient plus nombreux à devoir faire face. Un exemple emblématique est fourni par les anciens salariés agricoles pour qui les caisses ont longtemps refusé de reconnaître le lien entre les pathologies et les conditions de travail, au point que certains praticiens les ont cantonnés dans la catégorie des « sinistrosés ». Cette expression désigne l’attitude pathologique d’une personne qui refuse de reconnaître sa guérison et qui estime qu’elle n’a pas obtenu de la loi une juste réparation du dommage subi ⁽⁵¹⁾.

M. Ahmed Boubeker, professeur de sociologie à l’Université Jean-Monnet de Saint-Étienne, a indiqué à la mission que l’institution médicale a eu du mal à comprendre le « corps souffrant » du travailleur migrant, dont les pathologies ont été cernées par les travaux de M. Tahar Ben Jelloun ou de M. Jalil Bennani qui, en 1980, dans l’ouvrage Le corps suspect, souligne que « la plainte de l’immigré maghrébin est associée à la recherche du profit », notamment parce que les symptômes qu’il présente n’entrent pas dans la norme médicale.

Lors du déplacement de la mission dans le département du Gard, les représentants de la mutualité sociale agricole du Languedoc ont fait état de la difficulté de reconnaître les effets des postures de travail ou des chutes fréquentes dans les secteurs des cultures maraichères ou arboricoles. À partir de cinquante ans, les travailleurs ont fréquemment mal au dos, sans que les effets de cette affection soient spécifiquement pris en compte dans un accompagnement vers les soins.

Enfin, le « bien-vieillir » nécessite de disposer de l’aide humaine qui limite les effets de la perte progressive d’autonomie. Or, les immigrés âgés font deux fois moins souvent appel à une aide humaine de type professionnel que les non-immigrés : ils sont 5,7 % dans ce cas contre 10,4 % dans la population générale. La tendance s’inverse lorsque l’aide humaine est issue de l’entourage des personnes ⁽⁵²⁾.

Selon la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère chargé des affaires sociales, les personnes qui ont des revenus inférieurs à 1 000 euros par mois sont en effet celles qui ont le plus recours à une aide provenant seulement de l’entourage (38 %) et le moins recours à une aide provenant seulement de professionnels (24 %). Or, cette dernière est financée essentiellement par l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) qui permet une solvabilisation partielle du service apporté, en particulier pour les plus démunis. Le financement de l’aide par l’APA trouve ses limites dans les cas où le plan d’aide est égal au plafond et où le besoin d’aide évalué par le conseil général peut alors dépasser le montant maximal pris en charge. C’est ce qu’indique le « taux de saturation » : il s’accroît logiquement avec le taux de dépendance et atteint 44 % dans les cas de dépendance les plus élevés (groupe iso-ressources-GIR 1), mais on constate également qu’il est élevé lorsque les ressources au sens de l’APA sont inférieures ou légèrement supérieures au seuil de 670 euros par mois, en deçà duquel les allocataires ne participent pas au financement du plan d’aide ⁽⁵³⁾. Quel que soit le degré de dépendance, parmi les bénéficiaires de l’APA à domicile au 31 décembre 2007, les plus modestes ont plus souvent un plan d’aide saturé que les personnes ayant des ressources mensuelles comprises entre 670 et 2 000 euros. Ainsi, le taux d’effort peut être élevé pour les personnes disposant de revenus modestes.

Enfin, l’application d’un plafond unique à niveau de dépendance donné est défavorable aux personnes isolées : leurs besoins de financement d’interventions de professionnels de l’aide à domicile sont plus importants puisqu’elles ne peuvent mobiliser l’aide d’un réseau de proches.

Nombre des difficultés que connaissent les immigrés âgés en France sont également vécues par les immigrés âgés installés dans des États proches qui, sans avoir une histoire de l’immigration aussi ancienne que la nôtre – ils ont pu même être des terres d’émigration importante –, ont également fait appel à la main-d’œuvre étrangère au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.

En Allemagne, les immigrés âgés de plus de soixante-cinq ans représentent, en 2010, 9,4 % de l’ensemble des immigrés et leur nombre devrait augmenter de 15 % d’ici l’année 2030. Un rapport élaboré en 2012, pour l’Office fédéral des migrations et des réfugiés, un opérateur du ministère fédéral de l’intérieur, dresse un bilan de la situation des personnes âgées immigrées en Allemagne comparable par bien des points à la situation constatée en France ⁽⁵⁷⁾.

Cette étude recouvre principalement des immigrés de Turquie : on en dénombre environ 350 000 âgés de plus de soixante-cinq ans dont 150 000 ont acquis la nationalité allemande. Ils sont suivis par les ressortissants polonais ou originaires de l’ex-Union soviétique et de l’ancienne Fédération yougoslave. Bien que ne distinguant pas les immigrés des pays tiers de ceux issus de pays devenus membres de l’Union européenne, l’étude permet néanmoins de relever :

– un déclassement sur le marché du travail pour les personnes encore en activité et qui sont nombreuses, l’âge légal de départ en retraite à taux plein étant fixé à soixante-sept ans ;

– une précarité financière au moment de la retraite du fait de la situation professionnelle antérieure mêlant emplois peu qualifiés et périodes de chômage ;

– un état de santé dégradé par rapport à la population majoritaire qui nécessite d’améliorer l’accès aux soins ;

– un isolement dû à la distance avec la famille ou les proches vivant dans le pays d’origine ;

– la faiblesse du nombre de retours définitifs dans le pays d’origine.

En Belgique, la part des personnes âgées dans la population immigrée est passée de 5,7 % en 1970 à 11,8 % en 2007. Outre les trois pays du Maghreb, les autres ressortissants étrangers viennent principalement de Turquie et des anciennes colonies belges. Un récent rapport de la Fondation Roi Baudouin ⁽⁵⁸⁾ souligne la faiblesse du niveau de maîtrise de la langue, française comme flamande, et l’attribue notamment au peu d’occasions de la pratiquer et de l’entretenir après leur retraite.

Les éléments fournis à votre rapporteur confirment la précocité des affections liées au vieillissement : seraient présentent dès la cinquantaine des affections auxquelles les personnes âgées nées en Belgique ne sont confrontées que dix ans plus tard. Il est fait état du stress provoqué par le parcours migratoire, des effets du vieillissement dans un pays étranger ainsi que du faible statut socioéconomique aggravé par la pénibilité au travail. En ce qui concerne la santé des femmes, le rapport fait état d’une étude flamande qui attribue l’apparition de nombreux problèmes de santé, avec l’âge, au fait qu’une part importante de femmes immigrées auraient effectué des tâches plus physiques dans leur pays d’origine et se trouvent confrontées, dans leur pays d’accueil, à des travaux nettement moins lourds et à un manque d’activité physique alors qu’elles maintiennent un régime alimentaire traditionnel.

En matière de soins, la difficulté pour les familles d’immigrés résidant en Belgique de rester disponibles pour prendre soin de leurs parents à leur domicile apparaît manifeste : cet état de fait entre dès lors en conflit avec le « mythe de la prise en charge intégrale des anciens par des membres de la famille ». Selon les auteurs du rapport, « les enfants ont honte de ne plus pouvoir s’occuper de leurs parents et ceux-ci ressentent cet " abandon " comme un déshonneur ».

Aux Pays-Bas, selon des données de 2003, la population immigrée âgée de plus de cinquante-cinq ans s’élève à 115 000 personnes, soit 3 % de la population du même âge du pays. Les prévisions établies alors portent le nombre d’immigrés âgés originaires du Surinam à 52 000 en 2010 et 90 000 en 2020 ; de Turquie à 36 000 en 2010 et 65 000 en 2020 et du Maroc à 32 000 en 2010 et 53 000 en 2020 ⁽⁵⁹⁾. 86 % des immigrés âgés originaires du Maroc et 67 % des Turcs y disposent d’un revenu qui ne dépasse pas le revenu social minimum, obtenu grâce au versement d’un complément au titre des allocations d’aide sociale. Seules 2 % des femmes marocaines âgées et 9 % des Turques disposent d’un revenu salarié. En 2003, 88 % des hommes âgés marocains et 98 % des femmes n’ont connu aucune scolarisation, ni au pays d’origine, ni aux Pays-Bas.

Après cinquante-cinq ans, 57 % des Marocains âgés et 47 % des Turcs souffrent d’une perte de capacité, contre 15 % des personnes non immigrées. Malgré des affections plus prononcées, il ne ressort pas de l’enquête menée en 2003 une moindre consommation de médicaments que dans la population générale.

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

Source : Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

2. Un vieillissement ignoré

La situation des immigrés âgés résidant en foyer de travailleurs migrants constitue peut-être la manifestation la plus préoccupante des carences des politiques publiques menées à destination des immigrés âgés. Arrivés en France au cours des Trente Glorieuses afin d’obtenir un emploi et de subvenir aux besoins de leur famille restée au pays, un grand nombre d’immigrés vieillit aujourd’hui dans des foyers en très mauvais état et isolés du reste de la société.

Dans un article paru en 2005, M. Rémi Gallou rappelait que les foyers de travailleurs migrants, créés pour « loger de facon temporaire de jeunes travailleurs », se caractérisaient par des conditions de vie « particulièrement et objectivement mauvaises » ⁽⁶⁵⁾. Près de dix ans plus tard, et malgré la mise en place du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (PTFTM) sur lequel votre rapporteur reviendra plus loin, la situation ne s’est que partiellement améliorée. Les personnes entendues par la mission ont en effet unanimement insisté sur la précarité des conditions dans laquelle vivent, encore aujourd’hui, de nombreux immigrés vieillissants, ce que votre rapporteur a constaté à l’occasion de plusieurs visites de foyer.

La première caractéristique des foyers – et, dans une moindre mesure, des résidences sociales qui les remplacent peu à peu – est qu’ils accueillent une part importante de personnes désormais âgées, voire très âgées. En 2005, la moyenne d’âge s’y élevait déjà à 54,8 ans ⁽⁶⁶⁾.

Aujourd’hui, près du tiers des résidents de foyers de travailleurs migrants et de résidences sociales est âgé de plus de soixante-cinq ans, d’après les chiffres transmis à la mission par la CILPI. Au total, environ 35 000 immigrés des pays tiers âgés de plus soixante-cinq ans, soit 10 % de cette catégorie, vivent au sein de ces établissements.

À l’échelle nationale, 42 % des personnes logées par Adoma – qui dispose de 33 826 places dans 186 FTM et de 34 549 places dans 313 résidences sociales, soit près de 55 % des logements du secteur – ont à présent plus de soixante ans ⁽⁶⁷⁾. En 2009, 12 % des résidents avaient plus de soixante et onze ans ⁽⁶⁸⁾.

Les proportions sont à peu près équivalentes dans les foyers gérés par d’autres bailleurs. Les personnes âgées de plus de soixante ans représentent 40 % des résidents de foyers Coallia, qui dispose de 19 500 lits au total ⁽⁶⁹⁾. De leur côté, les foyers et résidences sociales de l’Association Rhône-Alpes pour le logement et l’insertion sociale (ARALIS), comprenant au total 4 200 places, logent 14 % de résidents âgés de plus de soixante-dix ans.

Dans certains foyers, la part de résidents âgés peut être nettement plus élevée. C’est notamment le cas au sein du foyer Adoma « Les Grésillons » de Gennevilliers, où 64 % des résidents ont plus de soixante ans et de la résidence sociale « Les Peupliers » de Woippy, où les personnes de plus de soixante-dix ans représentent 30 % de la clientièle, deux établissements dans lesquels la mission s’est rendue.

Par ailleurs, nombre d’immigrés aujourd’hui présents en foyer y vivent depuis longtemps. D’après le seizième rapport du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, « parmi les hommes immigrés résidant en FTM en 1999, 8 sur 10 y étaient déjà en 1974 » ⁽⁷⁰⁾. La situation est toutefois différente selon qu’il s’agit de l’immigration maghrébine ou subsaharienne : si la moitié des immigrés maghrébins résidant en foyer en 1999 y vivait déjà en 1969, seul un dixième des immigrés d’Afrique subsaharienne se trouvait dans cette situation. Même si ces chiffres sont relativement anciens, ils témoignent parfaitement de la situation de nombreux résidents de foyer essentiellement originaires d’Afrique qui vieillissent à présent « dans les murs » ⁽⁷¹⁾.

Les visites que la mission a effectuées ont permis de confirmer ce constat. Les témoignages recueillis au foyer « Les Grésillons » de Gennevilliers – parmi lesquels ceux d’hommes respectivement présents depuis quarante-deux et trente-sept ans – en sont de bons exemples. D’ailleurs, on observe que, pour « de nombreux résidents, âge et durée de vie au foyer renseignent sur l’année d’arrivée en France. En sélectionnant le Maghreb et l’Afrique subsaharienne, les deux régions qui ont fourni l’essentiel des migrants logés en FTM, on voit apparaître la grande proximité de l’ancienneté en France et de l’âge des résidents » ⁽⁷²⁾. Autrement dit, pour nombre d’immigrés, le foyer a constitué la première et unique étape résidentielle en France.

L’enracinement au sein des foyers s’explique, pour beaucoup d’hommes « célibatairisés », par la modicité de leurs ressources, réduites au moment du passage à la retraite et continûment amputées par l’envoi de sommes d’argent à la famille restée au pays. Un grand nombre d’immigrés vieillissant en foyer souffre ainsi d’une précarité aggravée par le passage à la retraite, vécu dès lors comme une étape fragilisante : « Au plan économique, la plupart se retrouvent plus démunis après leur passage à la reraite. Les carrières professionnelles hâchées, incomplètes, les absences de contrat de travail, une plus grande vulnérabilité face au chômage, à la crise économique qui a touché les secteurs et les postes dans lesquels ils étaient fortement représentés (industrie automobile, métallurgie, etc.) sont autant d’aléas qui influencent négativement la reconstitution de carrière » ⁽⁷³⁾.

Au plan social, le passage à la retraite constitue également une étape douloureuse. À l’apparition ou au développement de pathologies diverses, notamment liées aux métiers exercés, s’ajoute un isolement croissant, la fin de l’activité s’accompagnant parfois de l’amenuisement des relations humaines. Dans ces conditions, l’absence de la famille apparaît logiquement plus pesante. De surcroît, l’inactivité peut conduire les immigrés « célibatairisés » à s’interroger sur la légitimité de leur maintien en France et à développer une forme de culpabilité envers leur famille restée au pays. On constate d’ailleurs qu’une part significative d’immigrés âgés souffrent de dépression, ainsi que l’a rappelé devant la mission M. Bernard Montagnon, conseiller santé du secrétaire général à l’immigration et à l’intégration.

Le maintien en foyer a toutefois d’autres explications que la simple précarité financière. D’après Mme Catherine Wihtol de Wenden, un grand nombre d’immigrés vieillissants reste en France de peur que le retour soit perçu comme un échec par la famille. Au « retour-échec » que tous veulent éviter, se substitue souvent l’« installation-échec », solution par défaut pour des personnes qui, pour certaines d’entre elles, ne se sentent chez elles ni en France ni dans leur pays d’origine ⁽⁷⁴⁾. Le maintien en foyer s’expliquerait aussi parce qu’il permet la « poursuite d’un mode de vie auquel les chibanis se sont adaptés ». En outre, « le FTM présente l’intérêt d’un habitat collectif, rassurant pour des célibataires, au moins géographiques, qui y ont constitué leur deuxième famille » ⁽⁷⁵⁾.

Même s’ils font le choix de demeurer en foyer, de nombreux immigrés âgés continuent de se rendre dans leur pays d’origine, parfois plusieurs fois par an. Si elle est parfaitement légitime, la pratique de la « navette » pose néanmoins un certain nombre de difficultés, tant pour les immigrés que pour les gestionnaires de logements-foyers. Ces difficultés ne tiennent d’ailleurs nullement à la nationalité des personnes mais bien à la délicate conciliation entre ce mode de vie et certaines règles de nature fiscale et sociale.

D’une part, les personnes percevant des prestations sociales non contributives ne peuvent prolonger leur séjour à l’étranger au-delà d’une durée fixée par voie réglementaire – quatre mois lorsqu’elles bénéficient de l’APL, six mois lorsque l’ASPA leur est versée. Elles ne peuvent donc pas toujours séjourner dans leur pays d’origine autant qu’elles le souhaiteraient, sauf à perdre le bénéfice de ces prestations, voire à rembourser d’éventuels versements indus.

À la suite de contrôles organisés dans les foyers, dont certaines personnes entendues par la mission ont souligné le caractère discriminatoire, des résidents ont été obligés de rembourser une part des sommes perçues au titre de ces prestations. Or, les sommes à rembourser ont pu atteindre des montants importants, supérieurs aux capacités financières des personnes concernées. Afin de contourner cette difficulté, les remboursements ont parfois été échelonnés sur de très nombreuses années, de manière totalement irréaliste, ce qui ne saurait constituer une solution acceptable.

D’autre part, en raison de l’absence temporaire des résidents, de nombreux logements restent vacants une partie de l’année, même si des dispositifs de location alternée se développent (voir encadré ci-dessous). Dans les régions souffrant d’un manque de logements – et notamment de logements sociaux –, cela constitue assurément une situation peu satisfaisante.

Les foyers offrent des conditions de logement inadaptées au public accueilli, et notamment aux résidents les plus âgés. Déjà mise en lumière par Mme Françoise Bas-Théron et M. Maurice Michel dans leur rapport de 2002 sur Les immigrés vieillissants, l’inadaptation des locaux tant individuels que collectifs est aujourd’hui patente. Les foyers, déjà marqués au moment de leur construction par leur manque de confort, apparaissent aujourd’hui comme de véritables « sous-logements » ⁽⁷⁶⁾.

Si les chambres de 4,5 mètres carrés – dans lesquelles ont vécu de nombreux immigrés, essentiellement maghrébins, pendant quarante ou cinquante ans – ont à présent quasiment disparu, la superficie des logements demeure dans l’ensemble très faible. À l’occasion de son déplacement dans le Rhône, la mission a d’ailleurs visité plusieurs chambres de 7,5 mètres carrés, dans lesquelles seuls un lit, une petite table et une chaise peuvent être installés. Légèrement plus spatieuses, les chambres du foyer « Les Grésillons » de Gennevilliers n’en restent pas moins totalement inadaptées à une population vieillissante.

Aujourd’hui, nombre d’immigrés âgés vivant en foyer souffrent de pathologies diverses, liées à leurs conditions de travail, et deviennent dépendants de façon précoce. Votre rapporteur a déjà insisté sur ces points. Il souhaite néanmoins souligner que l’inadaptation du bâti des foyers rend très délicate la prise en charge sanitaire de ce public. L’exigüité des chambres
– lorsqu’elles sont individuelles – et le manque d’intimité – lorsque plusieurs résidents partagent une chambre – expliquent le faible recours des immigrés vieillissants aux services d’aide à domicile, dont certains auraient pourtant cruellement besoin.

S’il peut y avoir des résistances psychologiques de la part des résidents, il est aussi exact que les services d’aide à domicile méconnaissent bien souvent les conditions de vie en foyer, comme l’a fait remarquer M. Bernard Lacharme, ancien secrétaire général du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées. M. Gilles Desrumaux, délégué général de l’Union professionnelle du logement accompagné (UNAFO), a quant à lui rappelé que le bénéfice de l’aide à domicile a longtemps été refusé, dans certains départements, aux personnes résidant en foyer. Cette situation, qui n’a heureusement plus cours, témoigne toutefois de la distance latente qui existe entre les résidents de foyer et les dispositifs sociaux de droit commun.

Il ressort des témoignages reccueillis par la mission que des personnes lourdement handicapées et donc très dépendantes ne peuvent parfois plus sortir de leur chambre et ne bénéficient d’aucune prise en charge adaptée. Les résidents du foyer « Le Mas » de Vaulx-en-Velin ont à ce propos expliqué que l’entraide était parfois la seule solution pour améliorer le quotidien des personnes handicapées isolées. Cette situation est bien évidemment préoccupante.

Il semble ainsi que les initiatives visant à remédier à la très imparfaite prise en charge de la dépendance au sein des foyers, comme la convention-cadre conclue par la CNAV et Adoma, demeurent insuffisantes. L’enquête réalisée en 2005 par Adoma, au terme de laquelle il était apparu qu’un résident sur dix nécessitant une aide à domicile en bénéficiait réellement, en est une bonne illustration ⁽⁷⁷⁾.

L’usure des équipements au sein des foyers est patente et l’état de propreté très aléatoire, ce que la mission a d’ailleurs constaté en se rendant sur place. Certains résidents du foyer « Les Grésillons » de Gennevilliers se sont plaint des conditions d’hygiène, estimant qu’elles relevaient d’un autre âge. Ils ont aussi déploré les pannes répétées des ascenseurs. D’après Mme Geneviève Petauton, présidente du Collectif pour l’avenir des foyers (COPAF), les foyers d’Île-de-France gérés par Adoma, Coallia et l’ADEF seraient dans l’ensemble très mal entretenus et mal réparés.

La dégradation de ces établissements est d’autant plus marquée que certains d’entre eux connaissent une suroccupation importante. En 2005, les « foyers parisiens abritaient près de 8 500 résidents en titre et près de 6 000 surnuméraires, soit un taux de suroccupation moyen de près de 70 % » ⁽⁷⁸⁾. Plutôt circonsrite aux foyers d’Île-de-France, la suroccupation constitue un obstacle considérable au maintien de règles d’hygiène et de sécurité satisfaisantes. Elle provoque également des surconsommations (eau, électricité, etc.) et entraîne une usure accélérée des bâtiments, comme l’a souligné M. Jean-Marie Oudot, directeur général de Coallia.

Par ailleurs, les espaces collectifs de certains foyers sont le lieu d’activités commerciales « informelles », telles que la restauration, la vente de produits alimentaires ou d’hygiène, de vêtements, la coiffure, etc. Échappant au contrôle du gestionnaire, ces activités se situent en dehors des cadres réglementaires qui les régissent, sont exercées « en dehors de toute convention de mise à disposition des locaux » ⁽⁷⁹⁾ et peuvent également soulever d’importants problèmes d’hygiène et de sécurité. Par exemple, à la suite de la visite de la commission communale de sécurité au foyer « Manoukian » de Vitry-sur-Seine, les locaux abritant tout un ensemble d’activités commerciales ont dû être fermés en raison du danger présenté par des branchements électriques anarchiques, l’accumulation de matériaux inflammables ou encore l’absence de détecteurs et de portes coupe-feu.

Même si ces activités procurent un emploi à des personnes qui en sont dépourvues et permettent aux résidents d’accéder à certains biens et services à des prix inférieurs aux prix du marché, il n’en demeure pas moins que « le foyer n’est pas une zone extraterritoriale où les lois françaises ne pourraient pas s’appliquer », comme le rappelle justement le seizième rapport du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées ⁽⁸⁰⁾. Aussi, votre rapporteur estime qu’il conviendrait d’encadrer strictement les activités économiques susceptibles d’être tolérées au sein des foyers et de mettre fin à celles n’y ayant pas leur place.

De manière plus préoccupante, il arrive aussi que les foyers servent de refuge à des activités affectant bien davantage le cadre de vie, telles que la prostitution ou le trafic de stupéfiants. Il ressort ainsi de plusieurs témoignages que certains foyers dépourvus de dispositifs de surveillance, essentiellement situés en Île-de-France, connaissent de sérieux problèmes de sécurité. Des occupants sans titre s’installent parfois dans les espaces collectifs et n’hésitent pas à voler et à agresser les résidents. Bien entendu, il ne saurait être toléré que la sécurité d’hommes vieillissants et vulnérables soit mise en cause par des personnes dont la présence dans les foyers est injustifiée. Il apparaît dès lors indispensable de mettre un terme à ce type de situations dans les meilleurs délais.

Face à la dégradation des conditions de vie au sein des foyers et au vieillissement d’une part significative de leurs résidents, les pouvoirs publics ont mis en place, dès 1997, un plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (PTFTM) destiné à transformer ces établissements en résidences sociales. Il s’agissait en effet de remettre à niveau les équipements sanitaires et l’état des bâtiments, mais aussi de mettre fin aux « situations indignes d’entassement » ⁽⁸¹⁾ liées à la superficie des chambres ainsi qu’à la suroccupation des locaux, ou encore de mieux prendre en compte les besoins de résidents de plus en plus âgés.

Aux termes de la convention du 14 mai 1997 conclue entre l’État et l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL), 326 foyers – sur environ 680 recensés – devaient faire l’objet d’un traitement prioritaire dans le cadre d’un plan quinquennal. Toutefois, entre 1997 et 2001, seuls 111 projets de traitement opérationnel avaient été retenus ⁽⁸²⁾. À la fin de l’année 2004, la moitié du plan de traitement lancé en 1997 avait été réalisée ⁽⁸³⁾. En 2006, en préparation de la prorogation du plan de traitement, un nouveau recensement des FTM susceptibles d’être traités au cours de la période 2007-2013 a été effectué. Ce dernier a permis de recenser 210 FTM – dont certains avaient déjà été identifiés en 1997 – parmi lesquels 130 devaient faire l’objet d’un traitement prioritaire.

Votre rapporteur reviendra plus loin sur les causes et les conséquences du retard accumulé par le plan de traitement mais il souhaite cependant d’ores et déjà rappeler qu’à la fin de l’année 2012, 258 foyers ont été transformés en résidences sociales ou doivent l’être après travaux et 62 foyers ont été agréés sans travaux, d’après les chiffres transmis à la mission par la CILPI (voir graphique ci-dessous pour la répartition géographique des foyers transformés). Parmi les premiers, tous n’ont donc pas encore fait l’objet d’une réhabilitation à cette date. Au total, seuls 47 % des 680 foyers recensés en 1997 ont fait l’objet d’une transformation en 2012.

La transformation des foyers en résidences sociales – qui n’est possible que si les premiers répondent à des normes de construction et présentent un projet social – se traduit néanmoins par l’amélioration des conditions de vie des résidents. Tout d’abord, elle conduit à une augmentation de la surface des logements. Si les foyers comprenaient essentiellement des chambres de 4,5 et 7,5 mètres carrés (ainsi qu’un certain nombre de dortoirs qui, pour certains d’entre eux, existent toujours), les résidences sociales ne peuvent proposer de logements dont la superficie serait inférieure à 12 mètres carrés – s’il s’agit d’un logement neuf – et à 10,80 mètres carrés – s’il s’agit d’une acquisition-amélioration ⁽⁸⁴⁾.

Les résidences sociales proposent par ailleurs des logements plus autonomes, équipés par exemple de salles de bain et de kitchenettes, et plus adaptés au vieillissement des populations. Ainsi, tous les locaux de services collectifs ou à usage commun, y compris les zones de circulation, doivent, dans les logements-foyers nouvellement construits, être accessibles aux personnes handicapées. En cas d’acquisition-amélioration, cela doit être réalisé dans la mesure du possible.

À l’occasion de sa visite de la résidence sociale Adoma « Les Peupliers » de Woippy (voir encadré ci-dessous), la mission a constaté que les conditions de logement y étaient meilleures que dans les anciens foyers de travailleurs migrants. La superficie des chambres – de 15 mètres carrés pour celles situées dans les unités de vie à 18 mètres carrés pour les studios – et l’accessibilité des locaux aux personnes handicapées offrent par exemple des conditions de vie plus adaptées au public accueilli, ce que les résidents ont d’ailleurs reconnu devant la mission.

La transformation des foyers en résidences sociales permet aussi à ces dernières de bénéficier de l’aide à la gestion locative sociale (AGLS), versée par les services déconcentrés du ministère des affaires sociales et de la santé – l’aide représente 11 millions d’euros en 2013 ⁽⁸⁵⁾ – et conditionnée par la mise en place, par le gestionnaire, de réponses spécifiques aux besoins des populations.

Cette aide a pour objet, aux termes de la circulaire du 31 août 2000 ⁽⁸⁶⁾, de :

« – favoriser la bonne intégration des nouveaux résidents, notamment lorsqu’ils sortent de conditions de vie particulièrement difficiles ou qu’ils présentent un profil hétérogène par rapport à la population habituelle de la résidence ;

« – faire face aux incidents qui peuvent se produire dans la vie quotidienne d’un site collectif de cette nature ;

« – soutenir les résidents dans les démarches qu’ils effectuent pour accéder au logement ordinaire, grâce aux contacts noués avec les bailleurs publics et privés ;

« – assurer les liaisons nécessaires avec les services sociaux pour que les résidents bénéficient des dispositifs de droit commun. Cela s’applique en particulier aux personnes immigrées vieillissantes, qui doivent pouvoir accéder à l’ensemble des prestations que leur état requiert. »

En 2012, 183 résidences sociales issues de la transformation de foyers de travailleurs migrants bénéficient de l’aide à la gestion locative sociale ⁽⁸⁷⁾, dont le montant varie en fonction du nombre de logements, des moyens en personnel dont dispose la structure et des difficultés constatées dans la vie de la résidence sociale. Aux termes de la circulaire du 31 août 2000, le montant versé au titre de cette aide s’inscrit dans les plafonds annuels suivants :

– 75 000 francs, soit environ 11 430 euros, par structure de moins de 50 logements ;

– 125 000 francs, soit environ 19 050 euros, par structure comportant de 50 à 100 logements ;

– 150 000 francs, soit environ 22 870 euros, par structure de plus de 100 logements.

Plus de dix ans après sa création, la gestion locative sociale est devenue « une pratique professionnelle bien ancrée dans les résidences sociales. Elle contribue à un accueil personnalisé des résidents, à la mise en place d’un cadre de vie et de concertation adapté à la semi-collectivité des résidences, au développement d’actions de prévention et d’animation qui favorisent l’autonomie des personnes, à l’établissement de liens avec l’environnement et les dispositifs de droit commun… La gestion locative sociale permet en particulier de coller au plus près des besoins des résidents, en fonction de leurs problématiques spécifiques, qu’il s’agisse d’accompagner des migrants âgés dans leur vieillissement ou de participer au déroulement des parcours résidentiels des nouveaux publics accueillis » ⁽⁸⁸⁾.

Si l’existence de l’AGLS ne saurait être mise en cause, sans doute faudrait-il toutefois réfléchir à apporter au cadre juridique en vigueur quelques ajustements. Votre rapporteur y reviendra plus loin.

Si nécessaire soit-elle, la transformation des foyers en résidences sociales ne saurait toutefois être considérée comme le remède à l’ensemble des problèmes rencontrés par les immigrés vieillissants qui y résident. Elle s’est même parfois traduite par l’apparition de difficultés nouvelles pour ces derniers.

En premier lieu, cette transformation entraîne une revalorisation des redevances, conséquence des investissements réalisés par les bailleurs. Alors que ce montant était généralement modique au sein des anciens foyers – entre 150 et 350 euros par mois –, il est généralement plus élevé dans les résidences sociales. Même s’ils perçoivent l’APL, les résidents voient leur « reste à charge » augmenter et doivent par conséquent consacrer une part plus importante de leurs ressources au logement.

Votre rapporteur a déjà souligné les difficultés financières éprouvées par nombre d’immigrés vieillissants. Certains d’entre eux ont d’ailleurs fait le choix de ne pas vivre en résidence sociale afin, notamment, de continuer à envoyer de l’argent dans leur pays d’origine. Plusieurs résidents du foyer « Les Peupliers » de Woippy ont ainsi préféré loger dans l’habitat diffus plutôt que de demeurer au sein de l’établissement après sa transformation.

Aussi apparaît-il clairement que l’augmentation du montant des redevances constitue un frein au maintien des immigrés âgés les plus précaires dans leur logement, au sein duquel ils vivent parfois depuis plusieurs décennies. Votre rapporteur partage en la matière l’analyse du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, selon lequel « une augmentation du reste à charge de 20 euros peut devenir rédhibitoire pour un vieux travailleur qui continue d’envoyer de l’argent à ses proches restés au pays » ⁽⁸⁹⁾.

En deuxième lieu, la transformation des foyers s’accompagne d’une diversification des publics accueillis, parfois à l’origine de problèmes de cohabitation. D’après les chiffres d’une étude menée pour l’UNAFO par le cabinet FORS, citée par le rapport précité du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, il ressort que, dans les résidences sociales issues de FTM, les nouveaux publics sont de plus en plus présents même s’ils demeurent minoritaires.

De leur côté, les personnes vivant en résidence sociale non issues de FTM sont dans l’ensemble plus « précarisées » et plus jeunes. D’après l’étude précitée, plus d’un tiers bénéficient de minima sociaux, 13 % sont en recherche d’emploi, et les salariés – représentant 25 % des personnes concernées – ont le plus souvent « une activité irrégulière » ⁽⁹⁰⁾. Par ailleurs, si les résidences sociales accueillent 82 % de personnes isolées, on y trouve 11 % de familles monoparentales, 4 % de couples sans enfant et 3,5 % de couples avec enfants ⁽⁹¹⁾. En outre, 24 % des résidents sont des femmes ⁽⁹²⁾.

À la lumière de ces quelques chiffres, il apparaît que les résidences sociales accueillent un public nettement plus divers que les foyers de travailleurs migrants, à plus forte raison lorsqu’elles ne sont pas issues de leur transformation (voir graphique ci-dessous pour la répartition des résidents par nature d’activité). Si celles qui en sont issues présentent davantage de similitudes avec les anciens foyers, il est probable que les résidences sociales considérées dans leur ensemble accueilleront dans les prochaines années des publics de plus en plus hétérogènes, ce qui implique de prendre toute la mesure des problèmes de cohabitation existants.

La mixité sociale initialement recherchée, a priori souhaitable, n’a ainsi pas toujours été sans poser des difficultés d’adaptation aux immigrés vieillissants. La grande précarité de certains résidents souffrant, entre autres, d’addictions ou de troubles psychologiques ou l’augmentation de la part des femmes et des familles au sein des résidences sociales ont indiscutablement transformé l’environnement des immigrés âgés, créant parfois des situations d’incompréhension et de tension. La mission a d’ailleurs pu mesurer combien les préoccupations et les attentes des résidents de foyer pouvaient diverger en raison de leur âge. Fort logiquement, les résidences sociales connaissent des difficultés similaires.

Destinées à accueillir un public hétérogène, ces dernières correspondent en réalité trop souvent à des « fourre-tout de la misère sociale », selon les termes vigoureux de Mme Geneviève Petauton. La mission s’en est aperçue à l’occasion de son déplacement en Moselle. Si la résidence « Les Peupliers » accueille nombre d’immigrés vieillissants, la résidence « La Roseraie », située à proximité, loge un public plus hétérogène et dans l’ensemble précaire. Les problèmes d’insécurité et d’incivilité n’ont pas disparu des résidences sociales, les immigrés vieillissants continuant d’être la cible de résidents peu scrupuleux, voire de personnes extérieures mal intentionnées.

En troisième lieu, l’autonomisation du mode de vie des résidents, conjuguée à la diminution des espaces collectifs, se traduit hélas par l’accroissement de l’isolement et du repli sur soi d’une partie des immigrés âgés, devenus de plus en plus « invisibles », comme l’a souligné Mme Catherine Delcroix-Howell, responsable du développement social d’Adoma Rhône-Alpes et référente du réseau de santé INTERMED. Si cette autonomisation constitue certainement un progrès, il n’en reste pas moins qu’elle a parfois été réalisée au détriment du maintien d’espaces partagés – comme les cuisines et les salles de repas par exemple. Votre rapporteur regrette cette évolution et considère qu’il conviendrait de s’assurer que la transformation des foyers ne conduise pas à la rupture des liens humains au sein des établissements. Il formulera plus loin des propositions en ce sens.

Aujourd’hui, de nombreux immigrés âgés vivent dans des conditions difficiles, voire précaires. « Oubliés » par les politiques publiques, selon le terme employé par plusieurs personnes entendues par la mission, ils sont aussi trop souvent isolés, en particulier lorsqu’ils vivent en logements-foyers. Face à cette situation choquante, il faut à présent réorienter nos politiques publiques afin d’offrir à ces personnes les conditions d’une vieillesse digne, qu’elle soit vécue en France, dans le pays d’origine, ou entre les deux.

La situation des immigrés âgés est révélatrice de la difficulté pour la France de se comprendre comme société d’immigration.

Longtemps, la condition des immigrés vieillissants a été reléguée au rang de préoccupation secondaire par les pouvoirs publics. Les progrès réalisés depuis quelques années, qui ne doivent pas être passés sous silence, sont à mettre au regard de l’ampleur des défis que les pouvoirs publics ont le devoir de relever.

C’est à l’aune de ce devoir qu’il faut désormais repenser l’action publique à destination des immigrés vieillissants.

Tout d’abord, la refondation de la politique d’intégration ne peut aller sans la reconnaissance du rôle des immigrés dans l’histoire nationale, de laquelle leur histoire n’est qu’artificiellement séparée. Hautement symbolique, ce travail de mémoire est aussi un préalable à l’amélioration de la condition sociale des immigrés âgés. C’est en effet parce que les immigrés, qu’ils soient devenus français ou non, sont une composante essentielle de notre société que celle-ci doit leur garantir les conditions d’une vieillesse digne.

La réussite de cette ambition passe par la transformation de leurs conditions de logement, et notamment par la disparition des foyers de travailleurs migrants au profit de structures mieux adaptées aux besoins des résidents. Elle implique aussi le rapprochement de ce public des dispositifs sociaux de droit commun, de façon à le faire bénéficier des politiques sociales et sanitaires mises en place pour les personnes âgées en général. Elle impose enfin de laisser à ces personnes le choix de vivre leur vieillesse plus librement entre la France et le pays d’origine afin qu’elles se sentent réellement chez elles « ici » et « là-bas ».

Il paraît malaisé, pour ne pas dire vain, de vouloir favoriser l’intégration des plus jeunes sans reconnaître préalablement aux anciens la place qui leur revient dans notre société. C’est pourquoi votre rapporteur fait siennes les préconisations formulées par M. Thiery Tuot dans son rapport sur la refondation des politiques d’intégration, consistant à démontrer à tous ceux qui ne reconnaissent pas la France comme leur pays, alors qu’ils y sont pourtant souvent nés, que leurs parents et grands-parents sont des membres à part entière de la communauté nationale, parce qu’ils ont participé à la défense de la Nation, à la libération du territoire, à la reconstruction du pays et qu’ils continuent à jouer un rôle social, notamment dans les quartiers sensibles.

Il est vrai que, depuis 1945, la République s’affiche, dans ses lois en matière d’entrée, de séjour et d’accès à la nationalité, comme un pays d’immigration sans distinction selon l’origine ou la nationalité.

Mais l’histoire de l’immigration en provenance des pays tiers à l’Union européenne atteste d’une relation difficile à ces migrants et sa relative méconnaissance traduit l’absence de prise de conscience du fait que la France est une société d’immigration. L’absence relative de reconnaissance est le legs de l’approche initiale qui récusait aux immigrés des colonies ou anciennes colonies toute vocation à appartenir à la Nation. Si le manque de reconnaissance de la participation des immigrés à l’histoire de France doit être une parenthèse, celle-ci n’est pas encore fermée.

Selon l’INSEE, la part des immigrés devenus français dans la population totale a été multipliée par huit en un siècle. Si, depuis 1918, la proportion d’étrangers en France varie entre 3 % et 6 %, la proportion d’immigrés varie entre 5 % et 8 % et progresse plus vite, car le nombre de Français par acquisition, peu élevé avant 1939, n’a cessé d’augmenter depuis lors.

Champ : France métropolitaine jusqu’en 1982, France à partir de 1990.

Source : Gérard Bouvier, Immigrés et descendants d’immigrés en France, INSEE, édition 2012, p. 16.

Sans interruption depuis 1945, la France s’est singularisée parmi les pays européens en établissant des voies libérales d’accès à la nationalité française pour les immigrés résidant de façon durable sur son sol, comme gage d’insertion dans la communauté nationale.

Depuis le XIX^e siècle au moins, l’immigration est constitutive de l’histoire de France. Un quart des Français ont aujourd’hui au moins un de leurs grands-parents d’origine étrangère. Cette proportion atteint près de 40 % à la quatrième génération d’ascendants.

Pourtant, comme la indiqué à la mission M. Ahmed Boubeker, professeur de sociologie à l’Université Jean Monnet de Saint-Étienne, l’histoire de « ces hommes invisibles », les immigrés du travail issus des pays tiers, n’a « jamais été intégrée au patrimoine national ».

Reconnaître ce chapitre du récit national est, pour votre rapporteur, une marque de reconnaissance indispensable envers les immigrés âgés et un préalable nécessaire à toute politique publique efficace. La contribution des intervenants dans les domaines de la recherche, de l’enseignement et de la culture est un gage de la pérennité de notre volonté d’accueil et d’intégration. La culture permet de déconstruire les représentations qui nourrissent les préjugés et les stéréotypes dont procèdent le racisme et les discriminations.

Mme Naïma Charaï a présenté devant la mission une « doctrine » de la mémoire de l’immigration que votre rapporteur partage. Il s’agit de « valoriser les apports historiques des anciens et favoriser le lien intergénérationnel [afin de] permettre aux jeunes descendants de migrants en situation difficile de mobiliser des ressources propres à leur histoire et à celle de leurs ancêtres et de leur famille ». Elle a souligné que, « pour que ces références puissent être appropriées, revendiquées, adoptées par les jeunes [il faut] qu’elles ne soient pas vécues comme honteuses ou frappées d’indignité, et qu’on ne réduise pas les valeurs et savoirs ainsi transmis à des stéréotypes négatifs, tentation récurrente qui affecte l’histoire des immigrés ».

Pour écrire l’histoire des immigrés aujourd’hui âgés, il faut disposer de sources. La première forme de reconnaissance a consisté à les sauvegarder et les rassembler en leur accordant une valeur d’archive. Cette initiative est venue d’immigrés eux-mêmes, d’enfants d’immigrés et d’associations de soutien aux immigrés et a conduit à la création, en 1987, de l’association Génériques qui rassemble depuis lors les éléments constitutifs de l’histoire de l’immigration.

M. Djamel Oubechou, son président, a rappelé à la mission la crainte qui avait motivé les fondateurs que cette histoire ne soit « exclue de celle de notre pays ». L’association a notamment rassemblé une ample documentation sur les combats menés par les travailleurs immigrés. Elle a également réalisé un inventaire national des sources de l’histoire à partir des différents centres d’archives territoriales et des quatre centres d’archives nationales, dont le Centre d’archives du monde du travail de Roubaix. Ces ressources sont désormais accessibles depuis un portail en ligne Odysseo ⁽⁹³⁾ qui permet d’identifier et de localiser les sources conservées dans le réseau des archives et des bibliothèques publiques, dans les médiathèques, musées ou chez des particuliers, dans des entreprises, des associations et des fondations. À partir de ce travail de référence, l’association lance des partenariats visant à établir l’inventaire des archives de l’immigration en Europe.

Votre rapporteur fait sienne la proposition de l’association Génériques de voir la France initier la création de « Journées européennes du patrimoine de l’immigration ».

Ce souci de l’histoire et de la structuration des savoirs sur la contribution de l’immigration à notre histoire a récemment trouvé un point d’ancrage dans le dernier « musée national » créé en France (article D. 421-3 du code du patrimoine). Le fait qu’il s’agisse du Musée national de l’histoire et des cultures de l’immigration, qui a ouvert ses portes en 2007, n’est pas anodin.

La décision de création de ce musée, prise en 2003 en conseil interministériel pour l’intégration, trouve son origine dans une mobilisation ancienne de militants associatifs initiée à la fin des années 1980, notamment autour de l’association Génériques. Cette décision a été préparée par la remise au Premier ministre Lionel Jospin en 2001, par MM. Driss El Yazami et Rémy Schwartz, du rapport intitulé Pour la création d’un Centre national de l’histoire et des cultures de l’immigration.

La mission de préfiguration a été confiée en 2004 à M. Jacques Toubon et a abouti à la création de l’ « Établissement public de la Porte dorée-Cité nationale de l’histoire de l’immigration » (CNHI) par le décret n° 2006-1388 du 16 novembre 2006. Cet établissement associe un site à Paris et un réseau de partenaires institutionnels, associatifs, scientifiques sur tout le territoire national. Si le choix de l’emplacement du Palais de la Porte dorée a prêté à polémique, il établit un lien avec le passé colonial, le bâtiment ayant été construit à l’occasion de l’Exposition coloniale de 1931 et ayant abrité l’ancien Musée national des arts d’Afrique et d’Océanie.

Si le musée ne possédait pas de collections à sa création, il a progressivement rassemblé les matériaux permettant d’accueillir une exposition permanente qui raconte deux siècles d’histoire de l’immigration en France, dans une approche croisée des regards et des disciplines. Il présente en outre des expositions temporaires, actuellement Vies d’exil 1954-1962, Des Algériens en France pendant la guerre d’Algérie, dont M. Benjamin Stora et Mme Linda Amiri sont les commissaires scientifiques. Le centre documentaire, riche de 20 000 documents en accès libre, a été baptisée « Médiathèque Abdelmalek Sayad », en hommage au grand sociologue de la migration de travail, disparu en 1998.

L’établissement public de coopération culturelle (EPCC) du Palais de la Porte dorée est placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de l’intégration, de la culture, de l’éducation nationale et de la recherche. En 2012, le budget de fonctionnement de la CNHI s’établit à 6,5 millions d’euros, en dépenses comme en recettes.

La cotutelle se traduit par un financement important du ministère de l’intérieur sur le programme budgétaire 104 « Intégration et accès à la nationalité française », 2,6 millions d’euros en 2013, supérieur au financement provenant du ministère de la culture et de la communication, au titre du programme budgétaire 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » (1,9 million d’euros en 2013). La participation du ministère chargé de l’enseignement supérieur atteint 1,2 million d’euros en 2013 au titre des programmes budgétaires 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ». Le ministère de l’éducation finance les contributions du public scolaire.

Selon votre rapporteur, ce cumul de participations illustre le rôle pivot de la mémoire et de l’histoire de l’immigration : établir et valoriser des savoirs sur l’immigration permet d’atteindre des objectifs tant en matière d’intégration que de démocratisation culturelle. La reconnaissance envers les plus âgés est un outil culturel et éducatif envers les plus jeunes. Votre rapporteur souligne donc la nécessité de consolider pour les années à venir les crédits accordés à l’établissement.

Sur environ six cents projets concernant l’histoire et la mémoire de l’immigration en France menés par la Cité avec un réseau d’associations dans toute la France, soixante-neuf concernent les immigrés âgés.

Votre rapporteur estime que l’objectif d’enrichissement des collections doit être poursuivi et ne pas se limiter à la valorisation de l’histoire du site et à sa dimension patrimoniale. Il convient en particulier de poursuivre le déploiement de l’exposition permanente « Repères » de la CNHI qui contribue à faire évoluer la représentation de l’immigration et souligner son apport à la société française.

Depuis l’ouverture de la Cité nationale en 2007, aucun ministre n’y avait pris la parole publiquement : votre rapporteur se félicite du fait que Mme Aurélie Filippetti, ministre de la culture et de la communication, ait été la première à le faire le 31 août 2012.

Votre rapporteur suggère en outre que le ministère de la culture et de la communication initie une action d’identification de « lieux de mémoire » de l’immigration. On se souvient que l’architecte Jean Nouvel avait, en 1999, appelé à préserver la mémoire ouvrière de Renault-Billancourt, en ne rasant pas le bâtiment de l’île Seguin ⁽⁹⁴⁾. Sans doute, une société en mouvement ne doit pas figer l’ensemble de l’espace public et progressivement disparaissent des traces de l’immigration de travail au fil des projets de rénovation urbaine. Toutefois, il paraît important à votre rapporteur de préserver et de mettre en valeur des lieux caractéristiques du travail ou du logement des ouvriers immigrés, par exemple sous l’égide de la Cité nationale de l’histoire de l’immigration.

Mais s’il faut identifier et valoriser quelques lieux de mémoire d’envergure nationale, la mémoire immigrée trouve aussi sa place à l’échelon le plus local, dans l’histoire et l’architecture d’un bassin de vie.

Votre rapporteur fait donc également sienne la proposition de M. Thierry Tuot figurant le rapport sur la refondation des politiques d’intégration qu’il a remis au Premier ministre en février 2013, consistant à consacrer une fraction de la ressource mobilisée pour tout projet de rénovation urbaine au recueil, à l’exposition et à la conservation de la mémoire de ces quartiers, dont de nombreux résidents sont immigrés : l’initiative pourrait comprendre l’édification préalable d’un lieu de mémoire, en association avec les habitants et sous l’égide de la Cité nationale de l’histoire de l’immigration.

Votre rapporteur se félicite en conséquence que, lors de son audition par la mission, M. François Lamy, ministre délégué à la ville, ait indiqué que le ministère de la ville soutient aujourd’hui l’expérimentation d’un « 1 % mémoire » à Amiens. Cette expérimentation sera prochainement élargie à partir d’un programme d’intervention national élaboré par un groupe de travail animé par M. Pascal Blanchard, historien, et destiné à être mis en œuvre par l’ACSé et l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) dans le cadre des futurs contrats de ville et des opérations de rénovation urbaine.

Votre rapporteur considère que cette voie prometteuse « illustre l’idée qu’une action mémorielle n’est pas un " gadget ", mais bien une action de mobilisation pour favoriser le vivre-ensemble », selon les termes employés par M. François Lamy devant la mission.

Les travaux sur la mémoire se nourrissent du témoignage des personnes concernées : ils procèdent d’une conception participative de la culture, loin du regard surplombant ou de l’assignation identitaire. Dès lors, ils sont vecteurs de cohésion sociale. Votre rapporteur a la conviction que la reconnaissance du rôle de ces populations dans l’histoire nationale participera de leur « désinvisibilisation », comme l’a indiqué à la mission M. Piero Galloro, maître de conférences à l’Université Paul Verlaine de Metz.

Les initiatives de recueil de la mémoire d’habitants âgés sont actuellement nombreuses. L’ACSé en finance certaines sous la forme d’ateliers d’écriture ou par le développement de sites internet destinés à recenser les témoignages et les récits. Il en va de même de l’action des artistes et des écrivains qui réalisent des créations à partir d’échanges avec des témoins, et les diffusent par exemple dans les établissements scolaires.

Votre rapporteur souligne que l’ensemble de ces approches permet de construire une culture commune. Loin d’être étrangers à la France, même lorsqu’ils n’ont pas acquis la nationalité française, les immigrés âgés participent d’une identité commune qui n’existe que dans les interactions avec la société d’accueil.

Ces actions permettent de travailler sur la prise de conscience de la société d’accueil et l’histoire des territoires et de leurs habitants.

Elle est d’autant plus utile quand les relations entre habitants d’un même territoire sont marquées par les crispations identitaires : peu de temps avant le déplacement de la mission dans le Gard, venait de se tenir une « semaine de la fraternité », organisée par les services de l’État dans le département, sous l’égide de la commission pour l’égalité des chances et la promotion de l’égalité (COPEC), associant l’ensemble du mouvement associatif et de nombreux élus communaux. Le programme comprenait notamment une exposition, à Nîmes, sur le « Languedoc-Roussillon, carrefour des Suds », présentant l’histoire d’un siècle d’immigration. De même, dans le cadre d’un projet de rénovation du centre ancien de la ville de Grasse, participant du réseau des Villes d’art et d’histoire, la commune mène actuellement un projet de récolte des témoignages des immigrés vivant dans le centre ancien, majoritairement des Tunisiens ayant travaillé dans la culture florale, dans le but de changer les regards.

Les activités mettant en valeur la mémoire des immigrés jouent ainsi un rôle de médiation : dans les cas de constitution d’une « histoire orale », le travail conduit avec un sociologue, un anthropologue ou un historien libère et révèle la parole de la personne âgée. L’effort est souvent collectif. La personne qui témoigne retire un avantage immédiat de sa participation à des ateliers qui utilisent les méthodes de l’éducation populaire.

En outre, le tiers facilitateur aide à transmettre une mémoire aux proches et à l’entourage. Ainsi que l’a indiqué à la mission M. Mustapha El Hamdani, coordinateur de l’association Coordination alsacienne de l’immigration maghrébine (CALIMA) : « Un Algérien qui vient du monde rural n’est pas en mesure de transmettre sa mémoire à ses enfants car il ne dispose pas des outils nécessaires », d’autant, comme l’a rappelé M. Djamel Oubechou, qu’il s’agit d’une expérience « sur laquelle il est difficile de mettre des mots car elle est faite d’humiliations, de difficultés matérielles et sociales ». Selon le témoignage de l’Association des mineurs et anciens mineurs marocains du Nord, à l’occasion de l’écriture avec une troupe de théâtre d’une pièce intitulée Mémoires d’un mineur marocain dans les houillères du Nord-Pas-de-Calais présentée dans les collèges et les lycées, il est apparu que de nombreux enfants ignoraient tout du parcours de leurs grands-parents.

Les actions en matière de mémoire construisent donc des espaces de transmission intergénérationnelle, qui contribuent à améliorer les liens des anciens à leurs enfants et petits-enfants français, et donc l’intégration en France.

À la contribution au lien social s’ajoute un rôle dans la conquête des droits et de la dignité. Ainsi que l’a rappelé M. Abdellah Samate, président de l’AMMN, la mémoire est porteuse de droits. Elle conduit au respect de la dignité des personnes. L’ignorance ou l’oubli sont fréquents lorsque les droits sont bafoués : la mémoire est aussi celle des luttes et des combats menés pour défendre les droits.

Comme l’a très justement souligné Paul Ricœur, « l’accueil des immigrants à l’époque de la croissance fait précisément partie de l’histoire que nous racontons sur nous-mêmes, à propos précisément de ces décennies fortunées. Les accueillir aujourd’hui comme des concitoyens à part entière […] c’est les tenir pour les protagonistes de la même histoire que nous racontons sur nous-mêmes. L’intolérance à leur égard est plus qu’une injustice, c’est une méconnaissance de nous-mêmes en tant que personnage collectif dans le récit qui instaure notre identité narrative » ⁽⁹⁵⁾.

Outre la valorisation d’un patrimoine et le soutien aux initiatives qui tissent le lien social, l’œuvre de reconnaissance doit fonder un savoir : le débat public sur l’immigration est trop fréquemment marqué par la confusion. Les faits historiques comme la réalité démographique doivent être établis objectivement et diffusés.

Selon le témoignage du directeur général de la Cité nationale de l’histoire de l’immigration, M. Luc Gruson, l’Inspection générale de l’éducation nationale (IGEN) n’a constaté que récemment que l’histoire des immigrés ne figurait pas de façon générale dans les programmes scolaires. Cette anomalie vient d’être corrigée et la CNHI participe chaque année à la formation au contenu de l’histoire de l’immigration de deux mille enseignants.

Cet enseignement doit s’appuyer sur une recherche historique qui progresse. Il convient donc de renforcer le soutien aux chercheurs et la diffusion de leurs travaux. Les travaux en matière d’histoire coloniale doivent permettre à notre pays d’assumer cette page de son histoire afin de lever les freins à la légitimation de l’immigration issue des pays tiers, qui, pour la France, sont majoritairement d’anciens territoires sous souveraineté française. Comme l’a rappelé M. Thierry Tuot devant la mission, il n’est pas possible de tenir un discours sur l’immigration sans assumer l’histoire coloniale.

Votre rapporteur souhaite également la participation de financements privés : certaines grandes entreprises fortement employeuses d’immigrés aujourd’hui âgés doivent soutenir les projets de recherche. De même, en matière de recherche sur l’histoire des travailleurs immigrés, l’accès aux archives des entreprises doit être garanti et se doubler d’une facilitation, pour les historiens et les sociologues du travail immigré, de la conduite d’entretiens avec les gestionnaires actuels : le travail de sociologie de l’immigration d’aujourd’hui se nourrit en effet des travaux historiques, et l’histoire éclaire les tendances passées qui permettent de mesurer les situations sociales présentes.

Au savoir historique doit donc s’ajouter la connaissance statistique des faits actuels en matière d’immigration. Tout au long de ses travaux, la mission a constaté la difficulté à quantifier les populations immigrées âgées en fonction des champs du droit social : les caisses de retraite ne disposent par exemple de données que pour les personnes nées à l’étranger, ce qui recouvre donc de nombreux Français nés à l’étranger, dont le parcours est différent de celui des immigrés des pays tiers.

Le caractère lacunaire des données rend plus difficile de repérer les difficultés et leurs causes. Le refus de mesurer la part des immigrés en fonction des champs des politiques ou selon les territoires se fonde souvent sur la volonté de ne pas stigmatiser cette population mais parfois également sur un refus de reconnaissance de son appartenance au public visé par les politiques de droit commun. Votre rapporteur estime que la réticence à mieux connaître peut conduire à renforcer l’exclusion et rendre plus difficile le processus d’intégration.

Or, il n’existe plus aujourd’hui de véritables obstacles techniques : conformément au règlement CE/862/2007 du 11 juillet 2007 relatif aux statistiques communautaires sur la migration, l’immigré est désormais défini en fonction de sa durée de résidence, dès l’obtention d’un titre de séjour d’une durée minimale de un an. Le périmètre statistique des populations immigrées, pour tous les âges, peut donc se fonder sur le fichier historique centralisé de gestion des titres de séjour du ministère de l’intérieur, aujourd’hui mobilisable par l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF).

Le secrétaire général à l’immigration et à l’intégration a d’ailleurs fait état d’un travail avec l’INSEE visant à une meilleure appréhension statistique de la situation des immigrés âgés au sein d’un service, créé en 2008, de la statistique et des études de la direction de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté.

Les outils sont donc disponibles. Il est possible de se doter de l’appareil scientifique permettant de connaître les réalités quantitatives et de mieux apprécier les difficultés rencontrées par les immigrés en général et par les immigrés âgés en particulier. Les systèmes d’information géographiques permettent en outre une déclinaison territoriale souvent très fine des données qui renforcerait l’action des acteurs de terrain. Il en résulterait une meilleure efficacité des politiques publiques, dont le gain serait partagé par l’ensemble de la population, immigrée ou pas.

Votre rapporteur souhaite donc que ces différents vecteurs du savoir disposent d’une référence institutionnelle commune, dont la compétence s’étendrait à de nombreux champs de l’action publique. Fort de son positionnement interministériel, le Haut Conseil à l’intégration pourrait jouer le rôle de centre de diffusion des savoirs, à la fois en matière d’histoire et de statistiques.

Régi par le décret n° 89-912 du 19 décembre 1989, le HCI devrait être refondé, et voir ses fonctions actuelles renforcées et complétées. Votre rapporteur fait ainsi sienne une des pistes visant à satisfaite un « devoir d’intelligence collective » figurant dans le rapport de M. Thierry Tuot sur la refondation des politiques d’intégration remis au Premier ministre en février 2013 et propose de l’approfondir.

Doté de crédits d’intervention, le HCI pourrait financer des travaux de chercheurs et de diffuseurs des savoirs sous forme de bourses ou d’appels à projets. Un partenariat pourrait être formalisé avec les instituts de statistiques ou d’études démographiques et un réseau d’universitaires. Le HCI rénové serait le garant d’un programme de recherche universitaire statistique et qualitatif portant sur l’histoire, la sociologie et les politiques de l’immigration. Cette double compétence lui permettrait de devenir le garant du débat public en matière d’immigration et d’initier des partenariats à l’échelle européenne et internationale.

Favoriser l’intégration des personnes âgées immigrées passe non seulement par une reconnaissance pleine et entière de leur contribution à l’histoire de notre pays et par un accès facilité à la nationalité pour ceux qui le souhaitent, mais également par la mise en œuvre des conditions nécessaires à une meilleure participation à la vie locale et à un ancrage territorial des politiques nationales d’intégration menées à leur endroit.

Votre rapporteur considère que l’institutionnalisation de la participation à la vie locale des immigrés âgés constitue une garantie de prise en compte des besoins de ces derniers par les responsables locaux.

Celle-ci peut prendre la forme de participation à des conseils consultatifs spécifiquement destinés aux résidents des pays tiers, telles l’« assemblée parisienne des citoyens extra-communautaires » ou la « commission extra-municipale des populations immigrées » de la ville de Roubaix, qui dispose également d’un « conseil roubaisien de l’interculturalité et de la citoyenneté » rassemblant des associations.

Elle peut également consister en la participation de personnes âgées immigrées à des conseils consultatifs représentant les personnes âgées, tels le « conseil des sages » instauré pour la première fois à Saint-Coulitz à l’initiative de son maire, M. Kofi Yamgnane.

La question du droit de vote aux élections locales mérite aussi d’être posée. Plusieurs personnes entendues par la mission l’ont évoquée. Ainsi, d’après Mme Catherine Wihtol de Wenden, ce droit « représenterait pour ces personnes un progrès considérable, car il permettrait de les consulter sur les politiques qui les concernent, qu’elles émanent des communes, des départements ou des régions ».

Dans la mesure où les personnes âgées participent activement aux élections, on peut raisonnablement supposer que de nombreux immigrés âgés feraient usage de ce droit.

Puisque de nombreux ressortissants de pays membres de l’Union européenne peuvent voter aux élections locales, l’exclusion de ce droit des seuls étrangers des pays tiers semble par ailleurs reconduire une distinction, en fonction de l’origine, dont votre rapporteur a montré qu’elle avait hélas durablement marqué le parcours migratoire de ces derniers.

Si votre rapporteur ne souhaite pas prendre ici position sur cette question, il considère que le sujet doit faire l’objet d’un débat serein et dépassionné dans le cadre de la refondation des politiques d’intégration en cours. En tout état de cause, il conviendrait de faire en sorte que le droit de vote des étrangers des pays tiers aux élections locales soit subordonné à une condition de réciprocité avec le pays d’origine. Un exemple encourageant a été récemment fourni lors de la révision de la Constitution du Royaume du Maroc. Son article 30 dispose en effet que les étrangers « qui résident au Maroc peuvent participer aux élections locales en vertu de la loi, de l’application de conventions internationales ou de pratiques de réciprocité ».

Qu’ils aient acquis la nationalité française ou pas, qu’ils disposent ou non du droit de vote aux élections locales, les immigrés âgés vieillissent dignement dans leurs communes et leurs quartiers dans la mesure où ils y bénéficient d’une vie sociale « normale », comparable à celle de l’ensemble des personnes âgées.

Votre rapporteur nourrit de grands espoirs dans l’insertion sociale des immigrés âgés au vu des nombreuses initiatives locales présentées à la mission ou examinées par elle lors de ses visites de terrain.

Ainsi des structures communément appelées « cafés sociaux » sur le modèle de l’établissement, déjà mentionné, créé à Paris au début des années 2000 par l’association Ayyem Zamen, dans le XX^e arrondissement. Il s’agit d’un lieu d’accueil de personnes âgées, à orientation communautaire mais non communautariste, ouvert à tous, et dont la mission a pu constater que la fréquentation est mixte et l’espace de sociabilité laïque. Les personnes accueillies peuvent y prendre le petit-déjeuner, disposent d’une permanence d’accès aux droits, d’un écrivain public, d’espaces de jeu et d’animations. Des bénévoles y remplissent un rôle social et d’assistance dans les démarches administratives. Un tel lieu permet de créer du lien social, d’allier convivialité et compétences, afin de trouver des solutions à certains problèmes ou difficultés avant de solliciter les organismes sociaux. D’autres structures de ce type existent en France et sont coordonnées dans le cadre d’un réseau national des « cafés sociaux ».

Les cafés sociaux organisent en outre des sorties culturelles et des voyages. Votre rapporteur considère que l’accès à la culture et aux loisirs est emblématique de la participation à notre société. Ils favorisent la connaissance de la langue et l’attachement au pays d’accueil. Les activités de loisir culturel peuvent même contribuer de façon importante à l’épanouissement personnel des personnes âgées. Mme Liliane Capelle, adjointe au maire de Paris en charge des personnes âgées, a cité le cas d’une association qui offre aux femmes seules ne parlant pas le français la possibilité de s’exprimer dans le cadre du théâtre : certaines ont pu jouer devant le public du théâtre de l’Odéon.

La participation des immigrés à la vie locale s’inscrit souvent dans des quartiers relevant de la politique de la ville. En effet, selon le rapport d’octobre 2011 de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), sur les 4,4 millions de personnes résidant en zone urbaine sensible, 52,6 % sont immigrées ou descendantes d’immigrés, 64 % pour la seule région parisienne.

La politique de la ville associe des financements nationaux et les initiatives territoriales : votre rapporteur considère que cette combinaison constitue une garantie d’efficacité et un gage d’adaptation de la politique d’intégration tout au long du parcours migratoire. Jusqu’en 2007, l’ACSé était le principal financeur des dispositifs destinés spécifiquement aux migrants, ce qui permettait d’établir un lien entre la politique d’intégration et la politique de la ville : or, l’ACSé est privée, depuis 2008, d’une large partie de sa compétence en matière d’intégration en raison de la création du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire.

Les publics de la politique d’intégration sont donc réduits, pour l’essentiel, aux étrangers arrivés en France depuis moins de cinq ans, pris en charge par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII).

La Cour des comptes, dans son rapport de 2004 sur la politique d’intégration, soulignait pourtant que la politique de la ville était largement une déclinaison de la politique d’intégration dans les quartiers où résident les immigrés les plus pauvres. Ainsi que l’a indiqué à la mission Mme Murielle Maffessoli, directrice de l’Observatoire régional de l’intégration et de la ville (ORIV), « la question des immigrés âgés est complètement oblitérée par la séparation des politiques publiques en deux catégories distinctes et étanches : la politique de la ville et celle d’intégration. Cette situation complique le travail sur le terrain : une commune peut ainsi solliciter notre aide pour travailler sur le problème de l’immigration et de l’intégration d’un côté et sur celui de la ville de l’autre, mais c’est nous qui devons faire le lien entre les deux ».

Les représentants de l’Association pour l’enseignement et la formation des travailleurs migrants et de leurs familles (AEFTI) entendus par la mission ont jugé qu’il en résulte une absence de droit à la formation pour les retraités. Par exemple, les cours de langue sont principalement destinés aux signataires de contrats d’accueil et d’intégration (CAI).

En outre, votre rapporteur considère que l’intégration des personnes âgées est indissociable de l’intégration de leurs descendants. Le sentiment, pour les immigrés âgés, de vivre la « vieillesse intégrée », analysée par Mme Claudine Attias-Donfut, dépend de la situation de leurs descendants français. L’immigration vise à améliorer à la fois la situation personnelle de l’immigré et celle de ses enfants. Une vieillesse pauvre peut trouver une rétribution majeure dans la réussite des descendants. A contrario, leur précarité peut causer un sentiment d’échec. Selon l’étude récente de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Trouver ses marques : les indicateurs de l’OCDE sur l’intégration des immigrés 2012, le succès des descendants d’immigrés constitue bien souvent la référence de toute intégration réussie de leurs parents. La situation sociale des descendants d’immigrés influe également sur la capacité des familles à contribuer aux soins des aînés.

Mme Naïma Charaï a ainsi fait état devant la mission de son ambition de voir l’ACSé recouvrer une compétence en matière d’intégration lui permettant de soutenir des initiatives en faveur des migrants âgés.

Votre rapporteur considère qu’à la jonction de la politique d’intégration et de la politique de la ville, un pôle national de ressources et de financement tel que l’ACSé doit être en mesure de sélectionner des projets innovants et exemplaires. L’action publique en matière d’intégration a sans doute pâti de la diminution du rôle d’un organisme dont l’effet d’entraînement sur les initiatives menées aux plans national et local était avéré.

Afin de permettre aux immigrés âgés d’être des « personnes âgées comme les autres », il est logique que l’État désigne la population immigrée âgée comme une cible de la politique d’intégration. Ces personnes étant présentes sur le territoire depuis longtemps, leurs besoins sociaux relèvent d’abord de politiques sociales de droit commun, largement déconcentrés et décentralisées.

Mais la contribution de l’État à l’amélioration de la situation des personnes âgées immigrées semble essentielle à votre rapporteur : dans ses orientations stratégiques, elle doit d’abord être nationale, la personne immigrée ayant choisi de venir travailler et vieillir en France au premier chef. En outre, l’État a participé à l’organisation de la migration de travail et a une part de responsabilité dans les mécanismes qui ont fragilisé la condition sociale d’une partie des immigrés aujourd’hui âgés. Mais, la déclinaison opérationnelle de ces orientations doit être déconcentrée.

Ainsi, en matière d’intégration, l’État se fonde, à l’échelle territoriale, sur un outil ancien, récemment redéployé : les programmes régionaux d’intégration des populations immigrées (PRIPI), parfois déclinés en plans départementaux (PDI). C’est un outil de coordination territoriale de l’action de l’ensemble des services déconcentrés de l’État, placé sous la responsabilité du préfet de région.

Mis en place en 1990, les PRIPI ont étés relancés à la suite de leur définition par le législateur à l’article L. 117-2 du code de l’action sociale et des familles par l’article 146 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

Les PRIPI ont fait l’objet d’une évaluation par le Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (CREDOC) en 2008, qui pointait l’absence de hiérarchisation des objectifs, certains manques de cohérence et de fortes marges de progression en matière de prise en compte de l’ensemble des acteurs locaux.

Une circulaire du 7 janvier 2009 du ministère en charge de l’intégration a initié la conception d’une nouvelle série de plans dont les axes méthodologiques ont été définis par une circulaire du 28 janvier 2010 : l’analyse préalable de chaque plan est fondée sur un atlas élaboré avec l’INSEE. Le PRIPI doit d’abord être un outil d’analyse du tissu local qui permet de recenser les populations et les dispositifs existants. Il doit ainsi permettre l’établissement d’un programme d’action pour les services de l’État et pour les acteurs locaux. Enfin, les PRIPI sont centrés sur les seuls immigrés des pays tiers à l’Union européenne, pour les mêmes motifs que ceux qui ont guidé la Conférence des présidents dans le choix du périmètre de la mission.

Le financement provient de crédits déconcentrés du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française ». Les crédits sont délégués aux directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), accompagnés le cas échéant de crédits du Fonds européen d’intégration (FEI). Le préfet de région peut également mobiliser d’autres crédits d’État.

La circulaire du 28 janvier 2010 mentionne les immigrés âgés résidents des foyers de travailleurs migrants en tant que « population spécifique » et invite à utiliser les PRIPI pour compléter par des actions sociales l’amélioration du bâti financée par les crédits nationaux dans le cadre du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants que votre rapporteur examinera plus loin.

Les PRIPI recoupent ainsi des priorités d’intervention du programme budgétaire 104. M. Michel Aubouin, ancien directeur de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté, a indiqué à la mission que les crédits concernant les personnes âgées immigrées, au titre d’actions nationales, se sont élevés à 5,6 millions d’euros en 2012. En outre, 2,4 millions d’euros du programme budgétaire 104 ont été consacrés au financement d’interventions, à l’échelon local, par le biais des PRIPI. Ces actions ont concerné le financement d’associations accompagnant les immigrés vers le droit ou la gestion de centres de santé prenant en compte les particularités des immigrés.

Source : bilans d’engagement des fonds au cours de l’année 2011 au sein de chaque programme régional d’intégration des personnes immigrées.

Il ressort des PRIPI couvrant la période 2010-2012 que la thématique des immigrés âgés est prise en compte à divers titres dans treize régions.

De nombreux PRIPI prévoient de renforcer la connaissance des populations immigrées âgées : en Île-de-France, il est prévu de centraliser ces connaissances par la mise en place d’un observatoire du vieillissement migrant et l’établissement d’un bilan des schémas de l’accès aux aides. En Alsace, le plan comporte une analyse statistique, une rencontre régionale, ainsi qu’une enquête auprès des maisons de retraite et des services d’aide à domicile.

Le traitement des foyers de travailleurs migrants est considéré comme une priorité en Auvergne, Haute-Normandie, Île-de-France et Rhône-Alpes.

Le plan défini en région Provence-Alpes-Côte d’Azur fixe un objectif prioritaire d’intégration des femmes immigrées âgées à travers l’apprentissage de la langue écrite et orale par une offre de formation de proximité diversifiée, l’accès à la citoyenneté par la participation à la vie associative, sportive et culturelle ainsi que par la prévention et la lutte contre les violences faites aux femmes par la diffusion de publications, l’accompagnement des femmes et la lutte contre les mariages forcés, répudiations et mutilations sexuelles. Pour faciliter l’accès aux droits des femmes immigrées âgées, il est prévu leur prise en compte dans les dispositifs de santé publique, le développement d’ateliers centrés sur l’apprentissage des démarches administratives et, enfin, la promotion des transports alternatifs dans les zones où résident de nombreuses immigrées.

La réalisation des divers projets figurant dans les PRIPI a toutefois pu être aléatoire. Par exemple, le PRIPI de la région Midi-Pyrénées avait prévu de permettre l’accès au droit commun des personnes âgées vieillissantes en confirmant les missions du Centre d’initiatives et de ressources régionales pour le vieillissement des personnes immigrées (CIRRVI) dans le domaine de la santé à travers l’élaboration d’un recueil des besoins et actions prioritaires et le recours aux dispositifs de santé et de soins de droit commun. Il était également prévu d’en élargir les missions au domaine du logement à travers le développement d’initiatives en faveur de l’accès au logement de droit commun et de la lutte contre l’habitat indigne. Or, il a été mis fin, en 2011, au fonctionnement de cette structure.

La pérennité des PRIPI et d’un pilotage par l’État semblent d’autant plus utiles à votre rapporteur qu’ils sont articulés à des fonds européens.

Institué pour la période 2007-2013 par la décision n° 435/2007 du Conseil du 25 juin 2007, le Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers (FEI) fait partie du cadre du programme général « Solidarité et gestion des flux migratoires », qui vise à améliorer la gestion des flux migratoires à l’échelle de l’Union européenne et à renforcer la solidarité entre les États membres. Sa mise en place répond au constat selon lequel l’intégration des ressortissants de pays tiers est un élément clé dans la promotion de la cohésion sociale et économique des États membres de l’Union européenne.

Si le fonds vise principalement les actions concernant les ressortissants de pays tiers arrivés depuis peu, c’est-à-dire arrivés et installés en France depuis cinq ans au plus, il cible également des groupes spécifiques : jeunes, femmes, personnes âgées ou personnes souffrant d’un handicap.

Le FEI dispose d’une enveloppe globale européenne de 825 millions d’euros pour la période 2007-2013, dont 67 millions pour la France.

Le programme pluriannuel 2007-2013 présenté par la France dans ce cadre a permis de développer des interventions destinées aux immigrés âgés.

Ainsi, l’action 3 de l’objectif 2 vise à « favoriser l’accès aux droits et à la santé pour les résidents étrangers/immigrés des foyers de travailleurs migrants (FTM) et résidences sociales (RS) ». Elle part du constat selon lequel les besoins de ces résidents ont longtemps été méconnus des dispositifs locaux. L’action prévoit le financement de partenariats et de cofinancements territorialisés liés, par exemple, aux programmes régionaux de santé publique. Il s’agit de mettre en place ou de développer :

Les premiers versements des crédits du FEI ont eu lieu en 2009. Depuis, il a soutenu, en France, 81 projets favorisant l’intégration des personnes âgées immigrées pour un montant total de 9 millions d’euros. Les projets peuvent être cofinancés jusqu’à 75 % de leur montant total pour une durée maximale de trois ans.

En 2012, les actions financées au titre de l’appel à projets FEI ont concerné trois grandes thématiques :

– l’accès aux droits et à la santé des personnes âgées immigrées, pour un montant de 1,4 million d’euros, dont une grande partie concerne plus particulièrement l’accès aux soins, notamment en cas de maladie d’Alzheimer et de troubles psycho-sociaux. Certaines de ces actions visent prioritairement des personnes en logement précaire, à des fins de prévention sanitaire et alimentaire et de rupture de l’isolement ;

– des actions de formation en direction des professionnels pour un montant de 500 000 euros. Il s’agit de former les professionnels de la santé, du social, du médico-social, du logement accompagné et du maintien à domicile sur les besoins des personnes âgées immigrées afin de proposer une offre de services de qualité. Des sessions de qualification s’adressent aux futurs travailleurs sociaux au stade de leur formation initiale ;

– des actions qui ciblent plus particulièrement les femmes âgées immigrées, pour un montant de 153 000 euros, afin de lever les freins qu’elles rencontrent pour accéder aux droits socio-sanitaires.

En 2013, la contribution du Fonds européen d’intégration devrait s’élever à 7,7 millions d’euros.

Ce sont ainsi des chargés de mission financés par le FEI qui réalisent les études préalables et les programmes d’action visant à la prise en charge du vieillissement des résidents âgés de foyers de travailleurs migrants gérés par ARALIS, selon M. Richard Jeannin, son directeur général.

Cependant, la pérennité de tels financements n’est pas aujourd’hui assurée. Par la communication du 15 novembre 2011, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont présenté un projet visant à mutualiser les instruments financiers qui concernent les ressortissants des États tiers en fusionnant le FEI, le Fonds européen pour les réfugiés (FER) et le Fonds pour le retour (FR) en un fonds unique baptisé « Asile et migration ». La Commission européenne s’est fixé pour objectif d’approuver le nouveau règlement à la fin de l’année 2013 dans le but de le rendre applicable à la future programmation financière portant sur la période 2014-2020.

Votre rapporteur souhaite que les financements d’actions destinées aux immigrés âgés provenant de l’Union européenne ne soient pas victimes de cette simplification des outils de programmation européens. Entendu par la mission, M. Manuel Valls, ministre de l’intérieur, a précisé que la Commission européenne n’était pas hostile à l’existence d’enveloppes ciblant des publics spécifiques.

Dans le cadre de la présentation de ses objectifs en matière d’asile, de retour et d’intégration, qui nourrissent le dialogue politique au sein de l’Union européenne, la France doit donc insister sur la pérennisation de ce volet innovant des financements de l’Union européenne. Votre rapporteur considère qu’il s’agit d’un domaine dans lequel la France peut être exemplaire en Europe : en s’assumant comme société d’immigration, elle trace l’avenir pour toute l’Union. En retour, l’Union doit donc contribuer à cette tâche.

L’élaboration de chaque PRIPI ou PDI doit se fonder sur des groupes de travail thématiques associant de nombreux acteurs, dont les centres de ressources en matière de politique de la ville. Cette méthode peut inciter au lancement d’études thématiques, à l’exemple d’une « recherche-action sur les femmes âgées immigrées en Essonne », présentée à la mission, et que le Centre de ressources politique de la ville en Essonne a réalisée sur la base de sa première contribution à l’élaboration du PRIPI d’Île-de-France et du PDI de l’Essonne.

Toutefois, il semble que certains partenaires peuvent être réticents à l’idée de prendre en compte la spécificité de cette population, afin d’éviter toute forme de stigmatisation.

Or, les fonds mobilisés au travers des PRIPI permettent le plus souvent des cofinancements. Ils peuvent également soutenir des projets innovants et jouer alors un rôle de « fonds d’amorçage ». Face au risque de « saupoudrage » des fonds publics, votre rapporteur estime qu’une stratégie cohérente, fondée sur un bon diagnostic local, associant l’ensemble des acteurs, est indispensable pour que les fonds jouent un véritable effet de levier.

Il estime donc que la participation des collectivités territoriales et des caisses de sécurité sociale gagnerait à être formalisée préalablement au renouvellement des PRIPI et PDI.

Ce type de partenariat permettra par exemple de renforcer le rôle d’un des dispositifs les plus prometteurs financés par un PRIPI ou PDI : la création de postes d’agents de développement local pour l’intégration (ADLI). Lancé en 1996, ce dispositif permet de faire assurer par une personne qualifiée une mission d’accompagnement renforcé et de nature collective au-delà de la phase d’accueil des primo-arrivants. L’ADLI est ainsi en mesure de mobiliser les différents acteurs en charge des politiques de droit commun afin qu’ils prennent mieux en compte la situation des immigrés présents de longue date sur notre territoire, et notamment des immigrés âgés.

En 2010, des ADLI sont présents dans vingt-et-un départements ⁽¹⁰⁸⁾ : une quinzaine de postes sont financés grâce aux crédits du programme budgétaire 104 ; la rémunération du solde est couverte par des dotations du Fonds européen d’intégration. Plusieurs PRIPI 2010-2012 contenaient l’objectif de créer un poste d’ADLI. Le PRIPI du Languedoc-Roussillon proposait par exemple la création d’un ADLI dans le département du Gard : les missions de ce dernier ont été fixées dans le plan départemental d’intégration, décrit dans l’encadré ci-dessous.

Votre rapporteur souhaite attirer l’attention sur un point. Certains foyers comportant des chambres de 7,5 mètres carrés, superficie inférieure aux normes applicables aux résidences sociales, ont néanmoins pu être agréés comme telles par le passé. Ces établissements offrent pourtant des prestations inadaptées aux besoins des immigrés vieillissants comme des nouveaux publics. C’est pourquoi votre rapporteur souhaite que les règles relatives aux superficies minimales des résidences sociales soient scrupuleusement respectées à l’avenir.

Votre rapporteur estime que les améliorations indispensables du bâti permises par le plan de traitement des foyers de travailleurs migrants et l’amélioration du fonctionnement interne de ces foyers ne suffisent pas. Les résidents immigrés âgés se trouvent encore dans « une situation temporaire qui dure », comparable à celle dans laquelle ils ont été cantonnés durant leur vie active.

Logé en résidence sociale, l’immigré âgé n’en constitue pas pour autant le « cœur de cible » : les résidences sociales ont en effet été conçues pour des familles peu nombreuses ayant des revenus limités et des difficultés à se loger dans le parc immobilier traditionnel. Le logement accompagné a une vocation d’hébergement temporaire et constitue une solution intermédiaire entre l’hébergement et le logement social.

Le vieillissement des résidents immigrés exige de leur offrir les prestations auxquelles ils ont droit, en premier lieu les soins. Dès lors, le foyer, s’il est sufisamment relié à des services sociaux, peut ausi apparaître comme un centre de ressources. Comme la indiqué à la mission M. Rémi Gallou, chargé de recherche à la CNAV, la formation, par les gestionnaires de foyers, de leurs personnels permet aux personnes isolées dans le parc diffus de bénéficier, au sein des foyers, des informations qui y sont délivrées. Votre rapporteur considère que l’intervention sociale menée auprès des résidents vieillissants de foyers de travailleurs migrants peut constituer un axe structurant pour l’ensemble des mesures visant les personnes âgées immigrées et défavorisées.

La prise en charge du vieillissement ne constitue pas aujourd’hui un objectif à part entière des résidences sociales, ce qui ne facilite pas l’adaptation de ces structures à la situation des immigrés âgés.

Elles ont en effet été conçues pour permettre à des personnes de disposer d’un lit, d’une chambre ou d’un logement dans le cadre d’une étape de leur parcours vers l’accès à un logement autonome. La circulaire prévoyant leurs modalités de fonctionnement retenait l’objectif de maintien durable au domicile pour les seuls travailleurs migrants des foyers transformés. Depuis, dans les faits, la limitation des durées de résidence n’est plus considérée comme un impératif pour certains publics rencontrant des difficultés particulières d’accès à l’autonomie sociale. La dernière circulaire relative aux résidences sociales en date, précédemment citée, précise en son annexe 3 les conditions de prise en compte du vieillissement des travailleurs migrants.

Les adaptations prévues par la circulaire le sont a minima. Par exemple, le maintien de lieux de vie collectifs est possible mais seulement « à la marge ». Si votre rapporteur convient que les résidences sociales ne sauraient devenir des établissements médicalisés pour personnes dépendantes, il juge que cette affirmation de principe figurant dans la circulaire oppose de façon excessivement binaire l’établissement pour personnes dépendantes et le logement pour personne autonome, alors qu’il existe un continuum en matière d’accueil des personnes âgées, notamment défavorisées, et qu’un effort soutenu en faveur de leur maintien à domicile est nécessaire pour prévenir la survenue de la grande dépendance. En outre, la médicalisation croissante des EHPAD, de plus en plus réservés aux personnes en situation de dépendance avancée, accroît le besoin de prise en compte des personnes âgées dans les structures non médicalisées où elles résident.

De telles réticences rejoignent le fait que la réorientation stratégique de l’ex-SONACOTRA, devenue Adoma, n’a pas inclus le vieillissement en tant que tel. En 1993, la société avait modifié ses statuts pour substituer à la mention des « travailleurs français ou étrangers venant en France » celle des « personnes ou familles, étrangères ou françaises, disposant de ressources modestes parmi lesquelles des jeunes en formation professionnelle ou en apprentissage et des étudiants disposant de faibles ressources » dans le but de modifier son cœur de cible. Selon M. Marc Bernardot, historien de la SONACOTRA, la résidence sociale a, pour la société, constitué « surtout l’occasion de modifier les discours sur la population logée dans les foyers [qui] se focalisent sur la possibilité de réorienter l’activité vers " les familles monoparentales " ou de " jeunes familles " » ⁽¹²²⁾.

Le vieillissement des retraités, et l’arrivée à l’âge de la retraite de nouveaux travailleurs migrants, notamment originaires d’Afrique subsaharienne, contredisent l’approche qui consisterait à voir dans la présence d’un public majoritairement immigré un legs du passé qui ne serait que transitoire. Votre rapporteur estime donc que les gestionnaires de foyers et de résidences sociales accueillant un grand nombre de travailleurs migrants retraités doivent pleinement assumer le fait qu’ils sont devenus des intervenants du domaine du logement pour personnes âgées défavorisées.

Il conviendrait dès lors d’orienter de façon résolue la stratégie des gestionnaires actuels de foyers et de résidences sociales accueillant des immigrés âgés vers des logements semi-collectifs adaptés au vieillissement. À défaut, votre rapporteur verrait une contradiction dans le fait d’afficher que la transformation en résidences sociales signe la fin des foyers, tout en assurant que le public âgé actuel fait l’objet d’un accompagnement social important : les investissements dans l’adaptation du logement aux personnes âgées et dans l’offre de services adaptés ne peuvent être crédibles que si le gestionnaire pense pouvoir le poursuivre au-delà de ses premiers bénéficiaires. Si les bailleurs envisagent le passage rapide à un public plus jeune, l’engagement en faveur des résidents âgés peut difficilement être pleinement assumé. Votre rapporteur considère que l’accompagnement social des résidents de foyers, dans la mesure où il représente un coût et mobilise des compétences spécifiques, doit donc être perçu comme « rentable » : rentable, d’une part, pour les partenaires des gestionnaires de foyers, tels que les collectivités, pour lesquels les foyers adaptés aux résidents âgés peuvent représenter un point d’appui des politiques destinées aux personnes âgées ; rentable, d’autre part, pour les bailleurs eux-mêmes, qui peuvent ainsi occuper un segment de l’offre de logement adapté pour personnes âgées défavorisées, immigrées ou pas, appelé à se développer considérablement dans les prochaines années.

Votre rapporteur estime donc qu’un effort résolu pour adapter les structures doit participer des expérimentations en cours en matière d’hébergement semi-collectif non médicalisé accueillant des personnes âgées autonomes mais qui ont besoin d’un cadre sécurisant et d’être occasionnellement aidées.

Selon le Rapport sur l’adaptation de la société au vieillissement de sa population remis au Premier ministre en mars 2013 par M. Luc Broussy, si 550 000 personnes âgées vivent en EHPAD, 116 000 vivent en logements-foyers. Le champ de l’hébergement intermédiaire pour personnes âgées fait actuellement l’objet d’innovations foisonnantes. Les représentants du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées entendus par la mission ont également plaidé pour la construction et l’adaptation de logements sociaux pour personnes âgées associant étroitement des services à la personne. Les logements-foyers disposent de studios ou de deux pièces offrant aux personnes âgées un logement indépendant avec possibilité de bénéficier de locaux communs et de services collectifs (blanchissage, restauration, salle de réunion, etc.). Les personnes âgées résidentes peuvent faire appel à des services d’aide à domicile hors de la structure tels que l’aide-ménagère ou le portage de repas, etc.

Les situations des logements-foyers pour personnes âgées et des foyers pour travailleurs migrants transformés en résidences sociales se recoupent parfois, surtout quand le foyer est initialement de taille modeste : le plan départemental d’intégration de la Seine-Saint-Denis 2010-2012 fait ainsi état de l’aménagement d’une unité de vie pour le maintien des résidents âgés au foyer « Abeille » d’Aubervilliers.

Un exemple de formule intermédiaire entre le domicile et l’institution est fourni par des logements-foyers soutenus par les caisses de la mutualité sociale agricole (MSA). À côté du maintien à domicile et en complément de celui-ci, la MSA a en effet cherché, depuis une vingtaine d’années, à maintenir dans leur cadre de vie des personnes âgées vivant en milieu rural qui ne voulaient plus ou ne pouvaient plus demeurer à leur domicile. Elle finance la création et le fonctionnement de petits établissements de moins de vingt-cinq résidents disposant de logements individuels et facilitant le recours aux services de soins et d’aide à domicile présents dans l’environnement de ce lieu de vie : il s’agit des maisons d’accueil rurales pour personnes âgées (MARPA). D’après les informations fournies par la CCMSA à votre rapporteur, les MARPA ne s’adaptent actuellement pas à toutes les configurations territoriales et à tous les publics, notamment aux immigrés âgés anciens salariés agricoles, bien qu’elles soient habilitées à l’aide sociale et à l’aide personnalisée au logement. Votre rapporteur considère que la présence d’immigrés âgés dans ces institutions emblématiques contribuera à lever les discriminations qui ont longtemps pesé et continuent de peser sur les salariés agricoles immigrés du Maghreb dans certains territoires agricoles, où leur contribution à la production de richesses a pourtant été décisive.

Une telle orientation peut au demeurant prendre appui sur la nécessaire redéfinition du cadre stratégique d’intervention d’Adoma. Dans l’insertion de son rapport public annuel de février 2013 consacrée à ce bailleur, la Cour des comptes constate en effet « l’absence d’un cadre stratégique fédérateur depuis 2011 » ⁽¹²³⁾ : le principe d’une négociation bilatérale entre Adoma et les différents ministères concernés par ses activités a en effet été retenu par l’État, en lieu et place d’un nouveau contrat d’objectifs 2011-2015 que la direction de la société aurait souhaité. Selon la Cour, pendant toute cette période, l’État s’est davantage comporté en client aux priorités changeantes plutôt qu’en actionnaire majoritaire veillant à la poursuite, par la société, des lignes directrices de ses missions et, notamment, de la transformation des foyers en résidences sociales. La coordination interministérielle a ainsi été insuffisante. Pour la Cour, « un document d’orientation fédérateur précisant les missions de service public de la société est indispensable ».

Votre rapporteur considère que ceci fournit à l’État l’occasion de donner une impulsion nouvelle à Adoma en matière de logement pour personnes âgées, au terme d’une consultation interministérielle associant les collectivités territoriales concernées et les différents acteurs du domaine.

Cet objectif pourra être décliné dans les conventions d’utilité sociale (CUS), qui lient les bailleurs aux directions régionales et interdépartementales de l’hébergement et du logement (DRIHL), au stade de la production des logements. Les départements doivent y être associés dans la mesure où le logement accompagné des personnes âgées se trouve au croisement des deux schémas d’organisation dont le président du conseil général est coresponsable : d’une part, le plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) prévu par l’article 4 de la loi du 31 mai 1990 ; d’autre part, le schéma d’organisation sociale et médico-sociale prévu par l’article L. 312-4 du code de l’action sociale et des familles, qui doit apprécier la nature, le niveau et l’évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population.

Votre rapporteur a mentionné plus haut que le cadre juridique de l’aide à la gestion locative sociale pourrait utilement faire l’objet de modifications.

Lorsque la transformation d’un foyer de travailleurs migrants en résidence sociale est concomitante d’une transformation de la population par départ des résidents les plus âgés, le « turn over » des nouveaux résidents est si élevé que les personnels spécialisés se consacrent essentiellement à la gestion des impayés de loyers : ils n’utilisent pas toujours l’AGLS à des fins d’accompagnement, très aléatoire, vers un logement pérenne. Dans les cas, majoritaires, où la transformation en résidence sociale n’entraîne pas de changement démographique significatif, votre rapporteur estime donc que les crédits actuellement versés au titre de l’AGLS ont pleinement vocation à financer des actions d’accompagnement de résidents âgés qui ont, en règle générale, régulièrement payé leurs redevances depuis des décennies.

Il semble en outre que l’augmentation du nombre de résidences sociales n’ait pas été suivie d’une hausse proportionnelle de l’enveloppe consacrée à l’AGLS. Ainsi, alors que le nombre de logements offerts aurait crû de 137 % entre 2002 et 2008, les crédits consommés au titre de l’AGLS n’auraient augmenté que de 58 % au cours de la même période ⁽¹²⁴⁾. À l’occasion de son audition par la mission, M. Gilles Desrumaux a confirmé que les crédits consacrés à l’AGLS ne correspondaient plus aux besoins réels.

Il est d’ailleurs frappant que son montant n’ait pas été réévalué depuis sa création. Il est dommageable que la mise en place des résidences sociales ne soit pas toujours assortie de l’octroi de l’aide, « les contraintes budgétaires prenant parfois le pas sur les conditions de réalisation des projets sociaux » ⁽¹²⁵⁾.

Votre rapporteur voit, par conséquent, dans la réévaluation des crédits alloués au titre de l’AGLS, une mesure nécessaire. Il considère plus généralement que le cadre juridique de l’aide devrait faire l’objet d’aménagements destinés, notamment, à adapter son périmètre et ses conditions d’octroi aux besoins actuels et futurs des personnes accueillies au sein des résidences sociales.

Outre les financements d’État au titre de l’AGLS, les gestionnaires peuvent bénéficier du partenariat des caisses de sécurité sociale ou des collectivités territoriales afin d’améliorer l’accès des résidents âgés aux services nécessaires au « bien-vieillir ». La CNAV a ainsi récemment consolidé sa politique de partenariat avec les bailleurs grâce à la signature de deux conventions signées le 22 mai 2012 avec l’UNAFO et Adoma. Ces conventions-cadres prévoient de faciliter l’accès aux droits et aux soins, d’assurer la prévention et l’information et de renforcer l’intervention des services d’aide à domicile au sein des structures.

Votre rapporteur souhaite que ces conventions soient déclinées localement en partenariat avec les conseils généraux, les centres communaux d’action sociale et les acteurs intervenant dans le champ sanitaire et social.

En outre, dans le cadre du plan de préservation de l’autonomie des personnes âgées (PAPA) développé par la CNAV en partenariat avec la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), les populations immigrées vieillissantes vivant en foyer ont été identifiées parmi les cinq domaines d’offres de services spécifiques. Le Régime social des indépendants (RSI) ainsi que la mutualité sociale agricole (MSA) ont rejoint cette démarche, qui est désormais interbranches et inter-régimes. Votre rapporteur se félicite de cette initiative et souhaite une large diffusion du premier bilan sur ces expérimentations dont il a été indiqué à la mission qu’il est en cours.

Les bailleurs peuvent ainsi développer des médiations sociales, notamment en facilitant l’accès d’intervenants associatifs dans les foyers. Par exemple, le plan départemental d’intégration de la Seine-Saint-Denis 2010-2012 indique que le CLIC d’Aubervilliers a mis en place, en 2008, une fonction de référent intervenant dans les foyers de travailleurs migrants de la commune. L’assistante sociale est par ailleurs évaluatrice de la perte d’autonomie pour l’attribution de l’APA et des aides de la CNAV. En l’absence de travailleurs sociaux, ce rôle peut être joué par des bénévoles associatifs, par exemple les petits frères des Pauvres à Vénissieux.

Ce type d’interventions souligne à nouveau à quel point l’amélioration du bâti dans les chambres ne doit pas se faire au détriment des espaces collectifs qui permettent le maintien d’une vie sociale à l’intérieur des logements-foyers. Ces derniers ont anciennement disposé de « caféterie », progressivement supprimées, tant pour des motifs de sécurité que parce que la transformation du foyer en résidence sociale ne prévoyait pas de lieux collectifs destinés à des résidents de longue durée.

En matière de santé, les bailleurs peuvent nouer des partenariats durables avec des réseaux d’accès à la santé, tel le réseau INTERMED, entendu par la mission, créé en Rhône-Alpes à l’initiative d’Adoma : les intervenants infirmiers se rendent dans les chambres des résidents et offrent un service de soins, initialement à titre gratuit, afin que les résidents en mesurent progressivement l’intérêt. Ils sont ainsi aidés dans la souscription d’une mutuelle et acceptent d’acquitter le ticket modérateur dès lors qu’ils recourent durablement à des soins. En outre, les expériences de mutualisation de l’aide à domicile menées dans les foyers permettent de diminuer le coût des intervenants et de les confier à des personnes formées aux spécificités culturelles des résidents.

Votre rapporteur souhaite donc qu’une action sociale résolue à destination des personnes vivant en foyers et en résidences sociales agisse comme un levier en faveur de la prise en compte de l’ensemble des migrants âgés résidant dans un bassin, quel que soit le statut de leur logement.

Votre rapporteur l’a souligné. L’histoire de l’hébergement des travailleurs immigrés a été marquée par des choix d’implantation motivés par une volonté de mise à l’écart, voire de relégation.

Le plan de transformation des foyers de travailleurs migrants doit signer le passage d’une politique centralisée à une politique déconcentrée associant largement les collectivités territoriales puisqu’il prévoit l’élaboration d’un projet social et la création d’un comité de pilotage regroupant notamment les élus de la commune et du département. Mais il semble que la participation des élus locaux soit aléatoire. Ainsi que l’a souligné M. Pierre-Yves Rebérioux devant la mission, « des discussions longues et approfondies avec les collectivités territoriales [sont nécessaires] afin de mobiliser leurs dispositifs sociaux de droit commun, par exemple pour le maintien à domicile. À la nécessaire transformation du bâti s’ajoute la volonté de réinsérer les immigrés âgés dans les préoccupations locales ».

Votre rapporteur estime qu’un investissement important dans l’adaptation des structures accueillant les immigrés âgés, puisqu’il n’est réalisable qu’avec la participation des communes, doit avoir pour effet de mobiliser durablement ces dernières à l’égard de l’ensemble de leur population immigrée âgée. Après avoir contribué à séparer les immigrés des pays tiers de leur commune de résidence, les foyers adaptés au vieillissement de leurs résidents pourraient contribuer à inscrire pleinement tous les immigrés âgés dans les politiques menées par les communes à destination de leurs habitants âgés et défavorisés.

De nombreux exemples prometteurs en ce sens ont été présentés à la mission : à chaque fois, des actions menées par les gestionnaires de foyers pour améliorer l’accès aux droits des résidents sont soutenues par les communes et permettent à ces dernières de mieux prendre en compte l’ensemble des personnes âgées immigrées.

La Ville de Paris a recensé en 2011 l’ensemble des interventions sociales, sanitaires et culturelles conduites par des services municipaux, départementaux ou associatifs pour chacun des quarante-cinq foyers de travailleurs migrants et des trois résidences de desserrement. Ces interventions sont décrites dans un document public établi par l’Atelier parisien d’urbanisme (APUR). Chaque fiche descriptive de foyer comporte une carte décrivant l’insertion de celui-ci dans son quartier et les services de droit commun présents à proximité. Parmi les différentes associations intervenues dans les foyers en 2011, nombre d’entre-elles ont une vocation « généraliste » qui ne se réduit pas aux résidents de foyers mais est destinée à un public plus large de personnes immigrées et âgées.

À Roubaix, lors de la rénovation du foyer « Alma-Fontenoy », un pôle social et culturel a été soutenu par la commune, dans lequel l’association Générations et cultures a mené une action intergénérationnelle d’échanges entre les résidents et les enfants des écoles.

À Grenoble, le foyer géré par l’Observatoire des discriminations et des territoires interculturels (ODTI), transformé en résidence sociale, est désormais ouvert sur le quartier : un potager et un verger ont été créés sur une surface de 80 mètres carrés. Les permanences sur site visent à favoriser les liens entre les résidents et leurs représentants avec les associations et les équipements de quartier. Il a été indiqué à votre rapporteur que de nombreuses femmes fréquentent les permanences à l’intérieur du foyer.

À Montreuil, les travailleurs migrants du foyer « Le Centenaire » vont être logés dans une nouvelle résidence sociale cogérée située dans une ancienne fabrique dont la friche industrielle est en cours de réhabilitation. Le projet comporte également la construction d’un centre d’affaires destiné à accueillir des associations et des entrepreneurs sociaux. Les échanges avec les habitants du quartier ont permis d’aboutir à un lieu ouvert sur son environnement : la résidence sociale et les associations partageront un îlot central ainsi qu’un espace de restauration associatif cogéré par les résidents et ouvert aux habitants du quartier. Le projet est mis en œuvre par l’office public de l’habitat (OPH) de la commune pour un coût global de 7,5 millions d’euros.

Le document ci-dessous, présenté par la commune de Montreuil à l’appui d’un appel à projet du Fonds européen d’intégration, illustre l’importance de la prise en compte des foyers de travailleurs migrants et des résidences sociales situés sur le territoire de la commune afin de mieux saisir les besoins de l’ensemble des résidents immigrés âgés. Un lien peut être établi entre la localisation de ces établissements et la part des personnes immigrées dans la population des différents quartiers : le renforcement de l’accès aux droits médico-sociaux des uns va de pair avec celui des autres.

Source : Ville de Montreuil, direction des solidarités et de la coopération.

La part des résidents âgés croît à mesure que la taille du foyer diminue : le maintien à domicile, en foyer, est en effet plus aisé dans les petites résidences, qui se rapprochent ainsi des logements-foyers pour personnes âgées. Lorsqu’il contribue à maintenir, au sein des foyers, des espaces collectifs susceptibles d’accueillir des permanences sociales, le partenariat avec la commune permet de pallier l’isolement des personnes immigrées âgées, résidentes du foyer ou non.

La réappropriation par les communes des foyers qui figurent sur leur territoire pourrait contribuer à faciliter le parcours résidentiel de leurs résidents âgés. Trop souvent, les bailleurs de logements sociaux, notamment communaux, n’examinent pas les dossiers de demande de logement social lorsqu’ils émanent de résidents de foyers, au prétexte qu’ils disposent déjà d’un logement. Or, aucun obstacle de ce type ne doit empêcher le résident d’un foyer, retraité ou approchant l’âge de la retraite, de quitter ce dernier pour accéder à un logement qui lui permettrait de surcroît d’accueillir de façon durable des membres de sa famille.

Enfin, les bailleurs sociaux doivent mieux prendre en compte la situation des femmes âgées devenues veuves qui résident, seules, dans des appartements devenus trop grands après le départ de leurs enfants. Le passage en appartement plus petit, moins coûteux d’entretien et plus facile à adapter au vieillissement, est fréquemment demandé. La plupart des grands bailleurs régionaux ou nationaux le refusent ou exigent des augmentations de loyer au motif que le financement du logement ancien a été amorti et que les appartements de petite taille sont souvent plus récents et font l’objet des plus fortes demandes de la part des jeunes actifs. L’écart de loyer au mètre carré est souvent tel que la diminution de surface ne permet pas d’éviter une augmentation du prix. Une prise en compte plus fine de la population immigrée âgée par les communes devrait permettre de lever ce type d’obstacles.

Enfin, votre rapporteur souhaite souligner qu’il existe un autre levier au plan local, coordonné par des acteurs nationaux, qui doit être utilisé pour améliorer l’accès des immigrés âgés aux droits et services nécessaires au « bien-vieillir ».

La carte des territoires où ces immigrés âgés résident recouvre en partie celle des villes dont la candidature a été retenue lors de l’élaboration du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), issu de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.

Sur les quarante sites identifiés, trente-quatre sont inscrits par ailleurs en contrat urbain de cohésion sociale (CUCS) avec l’ACSé : en zone urbaine sensible (ZUS) pour dix d’entre eux, parmi les quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les vingt-quatre autres cas.

Les auteurs de la récente mission de cadrage de l’évaluation du PNRQAD indiquent qu’au nombre des décalages entre les objectifs stratégiques du programme et les objectifs opérationnels des conventions effectivement conclues, figurent au premier plan « les questions de peuplement / relogement qui doivent couvrir l’ensemble des populations touchées par les projets et dont une grande partie est particulièrement fragile » ⁽¹²⁶⁾. En outre, « le volet d’action coercitive à mener contre les propriétaires indélicats constitue un maillon faible des conventions », alors que la prégnance de cette « délinquance immobilière » leur semble sous-estimée mais avérée, « y compris dans des zones de marché globalement détendu, ou elle concerne certes, des segments limités du parc, mais avec des conséquences particulièrement néfastes pour les populations les plus fragiles ».

Votre rapporteur estime donc qu’il est indispensable, dans le cadre de l’évaluation des opérations de requalification de quartiers anciens dégradés en cours, d’examiner les conditions d’accompagnement des résidents âgés. Parmi ceux-ci, la part des immigrés est importante. Les populations âgées et appauvries, le plus souvent issues de l’immigration maghrébine, notamment algérienne, sont parfois progressivement remplacées par des populations plus jeunes mais aussi précarisées.

Trop souvent, un projet de requalification d’un centre-ville se contente de faire état de l’incapacité à trouver des solutions au relogement des personnes isolées. Dans certains cas, il s’est même agi de contester l’appartenance à la ville et à son histoire de populations immigrées qui se sont établies dans les centres villes lorsque leurs habitants les ont quittés, attirés par les logements neufs de la périphérie, au demeurant souvent construits par les immigrés eux-mêmes ⁽¹²⁷⁾.

Votre rapporteur estime que la prise en compte des immigrés âgés dans le cadre des opérations de requalification des centres anciens constitue une occasion d’améliorer leurs conditions de logement et d’accès aux services sociaux.

Selon le rapport sur l’évaluation du PNRQAD précité, le manque de compréhension des besoins sociaux constitue en effet une des insuffisances d’ordre stratégique de la conception des projets actuels, conséquence d’une « approche trop strictement urbanistique des besoins locaux ». Faute de prévoir les risques de départ définitif du quartier de ses habitants les plus modestes, une telle approche est à terme porteuse de risque de « gentrification » excessive. À la différence des quartiers d’habitat social périphériques traités principalement par le plan national de rénovation urbaine (PNRU), les quartiers centraux ou de faubourg sélectionnés par le PNRQAD présentent en effet un potentiel de valorisation foncière et immobilière important.

Votre rapporteur attire donc l’attention sur les risques d’une approche des quartiers centraux qui serait, de facto, discriminatoire et se félicite de la mobilisation de nombreuses associations, par exemple à Marseille, dans le but de maintenir les habitants dans les centres anciens lors des opérations de réhabilitation.

La lutte contre le non-recours aux droits est désormais une priorité majeure du Gouvernement. Votre rapporteur s’en félicite et souligne que ce nouvel élan, illustré par le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, offre l’occasion d’améliorer la situation des immigrés âgés.

La mise en œuvre peut être rapide. Les renégociations des conventions d’objectifs et de gestion (COG) avec la branche famille et la branche retraite sont en cours. L’accès des immigrés âgés aux droits sociaux doit y figurer comme une priorité. Les « rendez-vous des prestations » institués par les caisses de mutualité sociale agricole fournissent un bon exemple : ils détectent un droit non demandé dans un cas sur deux.

Les caisses d’allocations familiales (CAF) pourraient instaurer progressivement des rendez-vous sur ce modèle qui seraient ensuite adaptés aux autres caisses. Dans son Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de 2012, la Cour des comptes préconise l’instauration d’un « rendez-vous des 65 ans » dans le but de fournir une information complémentaire pour des publics ciblés en fonction de leur niveau de pension afin de limiter les situations de non-demande d’ASPA.

À défaut, des actions partenariales entre les caisses de retraite et les services sociaux de proximité mériteraient d’être renforcées pour assurer l’information des bénéficiaires potentiels. Les différents organismes de sécurité sociale doivent aller au-devant des immigrés âgés, en s’appuyant sur les réseaux d’accès au droit, les gestionnaires de logements-foyers et les associations compétentes en matière de gérontologie.

Votre rapporteur se félicite de l’expérimentation en cours, dans les départements de la Loire-Atlantique et de la Seine-et-Marne, d’une action concertée, sous l’égide des préfets, développant des liens entre les différents services qui accueillent des personnes en situation de précarité (caisses d’allocations familiales, caisses primaires d’assurance maladie, centres communaux d’action sociale, services sociaux des conseils généraux, points d’accès au droit, maison de la justice et du droit…) afin d’organiser le repérage des personnes en difficulté et leur accompagnement vers l’ouverture de leurs droits.

La CNAV vient par ailleurs de lancer des expérimentations dans les caisses d’assurance retraite et de santé au travail (CARSAT) de cinq régions ⁽¹²⁸⁾ pour favoriser l’information sur le droit à la retraite en direction des personnes immigrées : elle finance des programmes de formation des professionnels dans les secteurs du social, de la santé et de l’aide à domicile. Les différents intervenants des métiers du vieillissement pourront ainsi contribuer à orienter les personnes âgées immigrées vers les caisses en fonction de leurs besoins. De même, les caisses de sécurité sociale gagneraient à nouer des partenariats avec les associations d’aide à l’accès au droit des personnes immigrées afin de favoriser les échanges d’informations réciproques qui permettent d’identifier les situations les plus difficiles.

Votre rapporteur souhaite que, comme l’a proposé la CNAV, ces formations soient généralisées à l’ensemble des CARSAT et que soit étudiée la possibilité de les voir entrer dans le cadre des formations dispensées par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et les instituts de formation en travail social.

En outre, les immigrés âgés sont fréquemment polypensionnés. La Cour des comptes, dans le rapport précité, a relevé qu’il n’est pas possible de connaître l’ensemble des pensions qu’ils perçoivent. Si le répertoire géré par la CNAV dans le cadre des « échanges inter-régimes de retraite » (EIRR) prévus par l’article 76 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 (article L. 161-1-6 du code de la sécurité sociale) rassemble tous les éléments de pensions des régimes obligatoires de base ou complémentaires, mais l’article R. 161-69-1 du code de la sécurité sociale n’autorise pas l’utilisation de l’EIRR aux fins de détection systématique des situations susceptibles, au regard des seules pensions, d’ouvrir droit à l’ASPA. La bonne connaissance de ces éléments est d’autant plus utile que les pensions personnelles des retraités prédominent dans les ressources totales des personnes de plus de soixante-cinq ans et en particulier dans celles des personnes isolées dans cette même tranche d’âge.

Enfin, dans les différentes caisses, des gains de productivité proviennent de la dématérialisation des procédures et de l’utilisation, par de nombreux usagers plus jeunes, des informations figurant sur internet : votre rapporteur estime que les redéploiements d’emplois en découlant doivent prioritairement permettre de renforcer l’accueil « au guichet » afin d’accorder plus de temps à tous ceux qui ne sont pas familiers des nouveaux usages numériques.

En complément des prestations servies par les caisses de sécurité sociale, l’accès aux droits et services sociaux destinés aux personnes âgées se fonde sur les schémas définis aux articles L. 232-13 et L. 312-5 du code de l’action sociale et des familles et qui structurent l’action départementale respectivement en matière d’allocation personnalisée pour l’autonomie (APA) et d’organisation sociale et médico-sociale. Établis en lien avec les services de l’État et les organismes de sécurité sociale, ils peuvent être complétés par des conventions conclues avec les institutions et organismes publics sociaux et médico-sociaux, tels les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale, des organismes mutualistes ou des services d’aide à domicile agréés.

Si ces schémas s’adressent à l’ensemble de la population, ils peuvent définir des programmes d’action spécifiques.

Ainsi, le schéma départemental en faveur des personnes âgées pour 2012-2016 de la Ville de Paris, transmis à votre rapporteur, comporte des fiches-actions qui portent spécifiquement sur la politique en faveur des immigrés âgés et qui prévoient de renforcer l’accès des résidents de foyers de travailleurs migrants à l’aide à domicile financée par l’APA. Les représentants du département du Val-de-Marne entendus par la mission ont indiqué qu’ils ont jugé utile, dans un cadre similaire, de rapprocher des personnes immigrées âgées et isolées de familles candidates à l’accueil familial, relevant également de la responsabilité du département, notamment parce que les deux tiers de ces dernières sont immigrées et vivent dans de grands logements quittés par leurs enfants. L’accueil de personnes âgées immigrées, éligibles à l’aide sociale, semble fructueux.

Les schémas gérontologiques ont un rôle prescripteur sur l’action des centres locaux d’information et de coordination gérontologique (CLIC) qui permettent aux personnes âgées de s’informer sur l’adaptation de leur logement, les aides à domicile et les aides financières qui leur sont offertes.

Or, il ressort des travaux de la mission que la prise en compte des personnes âgées immigrées par les conseils généraux est inégale. Des intervenants travaillant sur une échelle régionale ont fait état de l’absence de prise en compte des immigrés âgés dans des départements où leur présence est pourtant ancienne, alors même qu’un département voisin peut mener des politiques actives à destination des personnes immigrées.

Ce constat confirme celui qu’avait dressé en 2008 les auteurs d’un avis du Comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA) à partir de réponses transmises par les comités départementaux des retraités et personnes âgées (CODERPA) : seule une dizaine de départements avaient alors intégré la question des personnes âgées immigrées aux documents directeurs de l’action départementale en matière d’habitat, d’intervention à domicile et d’accès aux établissements pour personnes âgées dépendantes.

Votre rapporteur considère que l’ensemble des départements, quel que soit le niveau de la population immigrée qui y réside, doivent prendre en compte cette thématique dans le cadre des nouveaux schémas.

Pour votre rapporteur, la priorité doit être accordée à l’accompagnement des personnes dans les démarches, aux actions d’information et aux partenariats avec les services de gérontologie, de prévention et d’accès aux soins.

En outre, l’aide sociale à l’hébergement des personnes âgées (ASH) à la charge des départements fournit, pour les personnes les plus modestes, un « reste à vivre » en principe égal à 10 % du « minimum vieillesse », sans lequel la différence entre le revenu courant de la personne hébergée et son reste à charge serait fréquemment négative lorsque les ressources sont inférieures à 1 800 euros par mois. Cependant, l’accès aux établissements pour personnes âgées dépendantes n’a pas semblé faire l’objet d’une demande forte de la part des personnes rencontrées par la mission. Ainsi que votre rapporteur l’indiquera plus loin, c’est en matière de mise en réseau des services d’aide à domicile et de facilitation de l’accès aux soins que les schémas gérontologiques doivent améliorer la prise en compte des besoins des personnes âgées immigrées.

Néanmoins, les départements peuvent contribuer à sensibiliser à la situation des immigrés vieillissants l’ensemble des responsables de structures vouées à l’accueil des personnes âgées, y compris les plus médicalisées d’entre elles.

Mme Nadège Bartkowiak, directrice d’établissement sanitaire, social et médico-social, qui a étudié l’accueil des immigrés vieillissants en institution, fait le constat de méconnaissances réciproques : « Le monde de l’immigration [est] bien loin des considérations gérontologiques et l’image des résidences pour personnes âgées, médicalisées ou pas, est très dégradée dans le public âgé immigré. » ⁽¹²⁹⁾ Selon Mme Bartkowiak, l’image d’une « maltraitance culturelle en établissement pour personnes âgées » serait également entretenue au sein de certains foyers de travailleurs migrants. Des formations des responsables de résidences sociales accueillant des personnes âgées immigrées menées conjointement avec les responsables d’EHPA ou d’EHPAD pourraient donc être organisées.

Parce qu’elle conduit à une approche globale de l’ensemble des besoins sociaux et médico-sociaux dans un départment, l’élaboration d’un schéma géronotologique est un outil de lutte contre la méconnaissance mutuelle entre la sphère de la gérontologie et le monde de l’immigration. L’introduction des variables culturelles, cultuelles et linguistiques dans le soin gérontologique doit, selon Mme Bartkowiak, « accompagner l’ouverture d’une prise en charge jusque là stéréotypée ». Mme Martine Conin, directrice des affaires sociales au conseil général du Val-de-Marne, a ainsi proposé devant la mission de favoriser l’action associative à visée culturelle en EHPAD.

Votre rapporteur estime que l’amélioration de l’accès des immigrés âgés à leurs droits, tant en matière de prestations sociales que de services liés au vieillissement, passe par un renforcement des partenariats entre les acteurs publics et les intervenants associatifs détenteurs d’une véritable expertise en matière d’accès aux droits ou de connaissance des besoins des personnes âgées immigrées.

Le soutien d’initiatives associatives présentes au plus près des besoins semble indissociable de la formation des agents présents aux guichets. Les acteurs de cette intermédiation associative ont été qualifiés de « moins craintifs » par un cadre du conseil général du Gard rencontré par la mission. Ils constituent donc une structure utile de « tiers médian » entre les habitants et les services publics.

Votre rapporteur n’est pas persuadé que l’ensemble des organismes de sécurité sociale aient pris conscience de l’inadaptation des dispositifs d’information qu’ils utilisent pour favoriser l’accès aux droits. Ils gagneraient à faire appel à des intermédiaires associatifs bons connaisseurs des publics afin de diffuser une information plus adéquate et de bénéficier, en retour, de critiques constructives.

À l’échelon local, le soutien de partenaires associatifs qualifiés semble, de même, indispensable : lors du déplacement de la mission à Nîmes, le responsable d’un contrat urbain de cohésion sociale a témoigné de la dépendance de nombreuses personnes âgées immigrées vivant dans des quartiers anciens envers des « écrivains publics autoproclamés », faute de soutien, par une commune du département, d’associations bénéficiant elles-mêmes de l’appui d’une tête de réseau nationale. Votre rapporteur estime donc que le mouvement associatif généraliste, à l’image de l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (UNIOPSS), peut utilement renforcer ses liens avec les associations locales d’immigrés ou d’aide aux immigrés, dont il ressort des différents déplacements de la mission que certaines sont de dimension réduite et relativement isolées.

Un engagement résolu en faveur des acteurs associatifs doit aujourd’hui tenir compte du fait que leur lien avec les pouvoirs publics a été fragilisé tant par la révision générale des politiques publiques (RGPP) que par la scission entre la politique de la ville et la politique d’intégration. Différents intervenants ont fait état du raccourcissement de l’horizon temporel défini dans les documents qui les lient aux différents financeurs publics et qui s’est souvent accompagné d’une diminution importante des montants de subventions. Votre rapporteur estime que les actions visant à insérer dans le droit commun des personnes âgées qui en sont éloignées exigent une réelle stabilité : elles ne peuvent se faire que dans un cadre pluriannuel.

Il ne semble en outre pas pertinent à votre rapporteur d’élargir sans cesse le champ d’application du code des marchés publics et de la procédure d’appel d’offres, en particulier à des services dans lesquels prédomine une dimension d’accompagnement social. Aussi votre rapporteur se félicite-t-il de la volonté du Gouvernement, traduite dans le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, d’œuvrer, au niveau européen, à un approfondissement de la reconnaissance des services sociaux d’intérêt général prévus dans le traité de Lisbonne et son protocole n° 26, ainsi que de veiller à moderniser la gestion des fonds structurels européens de façon à éviter la fragilisation des acteurs associatifs.

Le soutien aux associations peut en outre prendre la forme de la contribution du service civique, qui donne une dimension intergénérationnelle à l’accompagnement des personnes âgées. Mis en œuvre en 2010, le service civique a déjà concerné plus de 26 500 jeunes âgés de seize à vingt-cinq ans qui s’engagent auprès d’une association ou d’une personne morale de droit public pour une mission d’intérêt général pendant six à douze mois. Plus de 1 000 contrats ont été signés dans le domaine du handicap et plus de 2 100 dans le domaine de l’exclusion : votre rapporteur estime que pourrait être encouragé, dans le cadre de l’orientation des volontaires à un service civique, l’accompagnement des personnes âgées, résidant notamment dans les quartiers identifiés comme prioritaires par la politique de la ville.

Les implantations consulaires en France des pays du Maghreb sont denses, en particulier pour l’Algérie et le Maroc en région parisienne, dans le bassin lyonnais et dans le Sud-Est. Des personnes immigrées âgées ayant conservé des liens importants avec ces pays s’adressent souvent en premier lieu à leurs consulats, qui disposent de services sociaux au titre de l’aide apportée aux résidents à l’étranger.

Or, il ressort des échanges que la mission a pu avoir, lors de son déplacement en Algérie et au Maroc, avec les responsables de services en charge des consulats, que ces derniers n’ont pas formalisé de partenariats avec les services sociaux communaux ou départementaux de leurs circonscriptions. Les travailleurs sociaux qu’ils emploient ne sont pas toujours formés au droit social et peinent à orienter convenablement certains demandeurs.

Comme le lui a suggéré M. Jean-Christophe Lagarde, membre de la mission, votre rapporteur propose donc qu’un modèle d’accord de coopération locale en matière de formation aux droits des personnes âgées résidant en France soit établi avec ces consulats par un groupe de travail réunissant des représentants du ministère des affaires étrangères, interlocuteur des représentations diplomatiques et consulaires, des ministères sociaux et du ministère de l’intérieur. Il serait mis à la disposition des communes et conseils généraux qui pourraient le décliner au plan local, en fonction des pistes de coopération qu’ils auraient identifiées.

Il ne s’agirait en aucun cas de déléguer une compétence nationale aux services d’un État étranger ni d’instaurer une voie particulière ou privilégiée d’accès aux services sociaux de droit commun sur recommandation consulaire, mais de faciliter les échanges de bonnes pratiques et les formations réciproques des personnels afin de permettre à des usagers aujourd’hui éloignés des services publics auxquels ils ont droit d’en trouver le chemin.

Des partenariats pourraient également être noués avec les préfectures amenées à délivrer les titres de séjour.

Le meilleur accès des immigrés âgés à leurs droits passe par une meilleure expression de leurs besoins : l’immigré âgé n’est pas un objet de connaissance, il est un acteur de son destin. Il est moins un « problème » que la marque du fait que la société française évolue.

Comme l’a indiqué à la mission Mme Murielle Maffessoli, l’action sociale en direction des publics immigrés a trop longtemps été pensée comme spécifique : « Lorsque le service social d’aide aux étrangers a été intégré dans l’Office français de l’immigration et de l’intégration, la prise de relais par le droit commun – censée se produire naturellement – n’a pas eu lieu. » La connaissance fine des besoins sociaux au plan local, qui existe pour les personnes âgées en général, manque en ce qui concerne les immigrés âgés, notamment dans l’analyse des besoins sociaux conduite annuellement par les centres communaux et intercommunaux d’action sociale sur le fondement de l’article R. 123-1 du code de l’action sociale et des familles.

L’échelon local est pourtant décisif car la catégorie des personnes immigrées âgées n’est pas homogène. D’une commune ou d’un département à l’autre, les parcours sont divergents, les arrivées correspondent à des périodes de l’histoire différentes, ainsi que votre rapporteur a tenté de le montrer. Mme Murielle Maffessoli a également indiqué à la mission qu’il résulte des analyses conduites par le réseau Ressources pour l’égalité des chances et l’intégration (RECI) que l’ampleur de la présence immigrée ne détermine en rien l’action de la commune à leur égard : certaines se saisissent des besoins des personnes immigrées alors qu’elles en comptent moins de 2 % dans leur population.

C’est pourquoi la participation des intéressés constitue une garantie contre les risques d’« aseptisation ou de rigidification » d’initiatives à destination des immigrés âgés, soulignés par le gérontologue M. Omar Samaoli, qui les rendraient de fait inaccessibles aux personnes intéressées.

Cette approche inspire également l’action du Gouvernement puisque le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale prévoit de développer la participation des personnes en situation de pauvreté et de précarité à l’élaboration et au suivi des politiques publiques qui les concernent. Des représentants de retraités immigrés, identifiés comme tels par le biais de leur participation à des associations d’immigrés et d’aide aux immigrés, pourraient participer aux activités du Haut Conseil à l’intégration ou du Conseil supérieur du travail social (CSTS). À l’échelon territorial, votre rapporteur est favorable à la participation des personnes intéressées à l’élaboration et au suivi des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées, aux schémas directeurs d’action sociale des caisses de sécurité sociale ou des schémas de programmation des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

M. Thierry Tuot a invité la mission à prendre en considération « le rôle social des immigrés âgés [qui] ne sont pas seulement des victimes qui auraient droit à notre commisération : ils peuvent encore être des acteurs sociaux ». Votre rapporteur fait sienne l’idée de « viser pour les immigrés âgés un rôle social qui ne soit pas seulement la compensation des handicaps dont ils peuvent souffrir en matière de santé, de logement ou de revenus, mais aussi la valorisation du rôle qu’ils jouent dans la transmission des savoirs et des valeurs, dans l’animation d’un quartier, dans les relations entre les personnes, dans la médiation ».

Entendu par la mission, M. François Lamy, ministre délégué à la ville, a soutenu cet objectif de valorisation du rôle social des personnes âgées dans les quartiers relevant de la politique de la ville. Les immigrés âgés peuvent ainsi participer au « développement social local » qui vise à définir les politiques locales par la base et à inciter les bénéficiaires à en devenir les acteurs.

Ainsi, la recommandation CM/Rec (2011)5 du 25 mai 2011 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux États membres sur la prévention des risques de vulnérabilité des migrants âgés et l’amélioration de leur bien-être, déjà citée, propose d’inscrire les politiques visant à promouvoir le bien-être des migrants âgés et à prévenir leur vulnérabilité dans une politique générale « encourageant l’autonomisation, l’autonomie, le sentiment d’appartenance, la reconnaissance et la participation des personnes âgées à la société ». Le Comité des Ministres considère que des politiques et des pratiques devraient être mises en place pour limiter l’isolement social ou affectif des migrants âgés, « par exemple en entretenant leur intégration sociale et en renforçant leurs liens avec leur famille, leurs réseaux personnels mais aussi en favorisant de nouveaux contacts avec la société ».

Il souligne en outre le rôle du « vieillissement actif des migrants âgés en tant qu’acteurs du développement » et considère que « le dialogue entre les générations devrait être encouragé, favorisé et soutenu pour permettre aux jeunes d’apprécier et de tirer parti des connaissances, de l’expérience et des valeurs de leurs parents migrants âgés, [que] les migrants qui ne sont plus économiquement actifs devraient être encouragés par les pouvoirs publics à participer et à contribuer volontairement aux activités de la collectivité afin de transmettre leurs connaissances, leurs compétences et leur expérience à la société au sens large, [et que] les formes d’activités qui bénéficieraient en particulier de la participation et de la contribution des migrants et des migrantes âgés sont notamment celles qui concernent le soutien à l’intégration des jeunes dans le marché de l’emploi, l’intégration des migrants récemment arrivés et les projets de codéveloppement dans les pays d’origine ».

La participation à la vie locale peut en effet être facilitée par la prise en compte de la réalité du projet migratoire. Ainsi le GRDR a indiqué à votre rapporteur que la Maison des aînés, à Rouen, n’accueillait aucun immigré âgé alors que cette structure héberge à la fois le CLIC, les services offerts aux personnes âgées du CCAS, l’Université du temps libre et la mission municipale en faveur des aînés. Afin que des immigrés âgés s’y rendent, le GRDR a créé, à destination des populations issues principalement d’Afrique subsaharienne, des dispositifs intermédiaires tournés à la fois vers les primo-arrivants et les personnes âgées. D’après les responsables de cette initiative, son succès se fonde sur une bonne connaissance du statut social des migrants âgés, en lien avec leurs communautés et villages d’origine, et avec un projet migratoire, collectif, toujours en cours.

En Belgique, la Fondation Roi Baudouin a lancé en 2009 un appel à projets « migrants âgés, seniors de chez nous », grâce auquel vingt-deux projets ont été soutenus à travers le pays. Ces actions ont ensuite fait l’objet d’un rapport sur leur mise en œuvre dont il ressort que des progrès ont été réalisés, notamment par la mise en place d’échanges de service entre les familles des personnes âgées immigrées et des bénévoles et par l’organisation de groupes de parole entre immigrés âgés et résidents de quartiers afin de mieux appréhender la question du vieillissement, des valeurs et de la religion des personnes âgées immigrées ⁽¹³⁰⁾.

À l’aune de cette nécessaire participation des immigrés âgés à l’élaboration des dispositifs sociaux qui les concernent au premier chef, votre rapporteur se félicite du partenariat engagé par le Gouvernement avec la Mobilisation nationale de lutte contre l’isolement social des âgés (Monalisa), initiée par un groupe de travail composé d’associations qui souhaitent déployer le bénévolat à destination des personnes âgées isolées. Parmi les membres fondateurs de Monalisa, figure notamment l’association Ayyem Zamen, qui a créé le « café social » visité par la mission.

L’amélioration de l’accès aux services sociaux constitue à la fois un préalable et une composante d’une politique cohérente en matière de santé.

Les outils mentionnés à l’article L. 1434-2 du code de la santé publique − programmes régionaux de santé et déclinaison en schémas d’organisation médico-sociale, programmes ou contrats locaux de santé – doivent être utilisés de façon plus résolue en faveur des personnes immigrées âgées. Des communes peuvent inscrire à leur contrat local de santé un axe spécifique concernant la santé des immigrés et des immigrés âgés.

Mais un tel cadrage territorial doit s’appuyer sur la dimension sociale de l’accès aux soins. Compte tenu du rôle protecteur du lien social sur la santé, le développement d’actions de proximité spécifiques peut en outre accroître l’insertion sociale des personnes d’origine étrangère.

Des partenariats peuvent être établis avec les centres d’examens de santé gérés par les caisses primaires d’assurance maladie (CPAM). En 2008, l’UNAFO a signé un accord-cadre avec le Centre technique d’appui et de formation des centres d’examens de santé (CETAF) comportant des soins d’examens de santé gratuits. Il a cependant été indiqué à la mission que sa mise en œuvre exige des moyens, en termes d’accompagnement, qui font parfois défaut. Le 17 décembre 2012, ARALIS a signé une convention de partenariat avec la CPAM du Rhône afin d’orienter les résidents vers les centres d’examens de santé, qui prévoit des permanences d’une assistante sociale de la caisse dans la résidence.

Aux côtés des centres de santé financés par les CPAM, des centres de santé, bénéficiant de financements locaux, nationaux (par exemple dans le cadre des PRIPI) et de l’appui des agences régionales de santé (ARS), permettent de toucher les populations précaires, et notamment de les accompagner vers les soins. Votre rapporteur considère que la mise en place de tels programmes de prévention et d’éducation à la santé adaptés est essentielle car ces programmes peuvent donner aux immigrés les moyens d’assurer un plus grand contrôle sur leur santé, ce qui les oriente in fine plus facilement vers les dispositifs de santé appropriés.

D’après les témoignages présentés à la mission par les responsables du centre de santé « La Case de santé » de Toulouse et du centre de santé de Grande-Synthe, le facteur de proximité paraît essentiel : de nombreuses personnes se rendent dans les centres de santé accompagnées par un autre habitant du quartier, un voisin, un proche qui connaît l’association ou qui en a entendu parler. Avant même la consultation d’un praticien, le centre permet la prise en compte des besoins sociaux et les met en perspective avec la santé de la personne.

Dans le centre de santé de Grande-Synthe, un programme « Sport, marche, sortir » destiné aux personnes âgées à faibles revenus, majoritairement d’anciens ouvriers de la métallurgie venus du Maghreb, a par exemple permis un premier contact avec des médecins traitants liés au centre, lors de la délivrance du certificat médical. De même, à destination des résidents isolés des foyers de travailleurs migrants de la région Rhône-Alpes, le réseau de santé INTERMED confie prioritairement l’accompagnement à des infirmiers et, depuis peu, à un psychologue chargé de conduire une action de médiation santé en se rendant dans les lieux de vie des résidents.

La dimension interculturelle est importante : les représentations dont la médecine européenne peut faire l’objet chez certains publics âgés sont levées par l’accueil préalable de travailleurs sociaux et d’infirmiers qui maîtrisent les codes culturels. Les intervenants doivent tenir compte de ces spécificités, par exemple pour aider une personne à gérer son diabète pendant la période du ramadan, mesurer l’incidence de l’aller-retour entre le pays d’origine et la France ou les conséquences des pratiques alimentaires traditionnelles, plus ou moins adaptées à la santé de la personne âgée vivant en France.

Ces lieux collectifs permettent également d’organiser des groupes de parole afin de faire émerger certaines demandes ou de connaître certaines souffrances parfois difficiles à porter individuellement dans le face-à-face des consultations. Ceci pallie également le risque d’infantilisation.

Afin de renforcer l’accès des personnes les plus éloignées des institutions de soins, votre rapporteur fait sienne la proposition de Mme Bénédicte Gaudillière du centre de santé « La Case de santé », visant à envisager une contribution de l’assurance maladie pour le financement de l’interprétariat lors de l’accompagnement vers les soins des personnes les plus démunies.

Votre rapporteur se félicite donc que le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale prévoie de dynamiser les structures de soins de proximité, en encourageant notamment le regroupement des professionnels de santé à travers le développement des maisons de santé pluriprofessionnelles (MSP) et des centres de santé. Il est prévu de moderniser leur modèle économique afin de mieux prendre en compte la patientèle spécifique des personnes en situation de précarité. La possibilité d’intégrer aux rémunérations des équipes de soins de proximité des objectifs en matière de réduction des inégalités sociales de santé pourrait être étudiée.

Il ressort des travaux de la mission que les immigrés âgés éprouvent de grandes difficultés pour obtenir une couverture complémentaire de santé : ce constat est partagé par les gestionnaires de foyers de travailleurs migrants et de résidences sociales comme par les associations d’aide aux migrants qui accompagnent la population, notamment féminine, ne vivant pas en foyer.

Ce constat rejoint celui des limites dues au plafond d’exclusion de la CMU-C et de l’ACS et qui concernent l’ensemble des personnes âgées dont les revenus sont légèrement inférieurs ou supérieurs au seuil de pauvreté. Devant la mission, les représentants du Défenseur des droits ont proposé d’exempter les bénéficiaires de l’ASPA résidant depuis plus de dix ans sur le territoire national de la condition de ressources régissant l’accès à la CMU-C. Votre rapporteur y voit une piste intéressante mais souhaite plutôt que soit envisagée la redéfinition de la condition de ressources – dont le seuil serait relevé – permettant d’y avoir droit. Ce geste en faveur des personnes modestes améliorerait l’accès aux soins tant des immigrés âgés que des personnes âgées modestes ayant le même niveau de revenu. Il permettrait en outre de faciliter l’accès aux soins dans les cinq à dix années qui précèdent l’âge moyen de perception de l’APA, ce qui constituerait un facteur de prévention de la perte d’autonomie.

Comme l’a rappelé devant la mission Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, le Gouvernement a annoncé une augmentation du plafond de la CMU-C de 7 %, en sus de l’inflation et, en conséquence, une augmentation identique du plafond de l’ACS, dont le niveau serait maintenu au plafond CMU-C augmenté de 35 %.

Mais les difficultés d’accès à l’ACS ne reposent pas exclusivement sur le niveau du plafond d’exclusion : ce plafond a déjà connu des évolutions importantes. Initialement de 15 %, fixé à 20 % le 1^er janvier 2007, il a été porté à 26 % le 1^er janvier 2011 avant d’atteindre 35 % depuis 2012.

L’ACS ne bénéficie qu’à une faible part des personnes visées, malgré un recours plus fréquent à ce dispositif ces dernières années. Si la population cible de l’aide à une complémentaire santé était estimée à 2,2 millions de personnes en 2007, seul un million de personnes se sont vues délivrer une attestation de droit à l’ACS en 2012, en hausse de 30,8 % par rapport à 2011.

Le dispositif est largement méconnu : de nombreux bénéficiaires de l’ASPA ne savent pas qu’ils y ont droit. M. Thomas Fatome, directeur de la sécurité sociale, a confirmé à la mission qu’un croisement des fichiers de l’assurance maladie et de ceux des caisses de retraite indiquant les montants de pensions permettrait d’identifier les pensionnés qui n’ont pas recours à l’ACS alors qu’ils y sont éligibles. En outre, les outils de « data mining » utilisés par les caisses afin de cibler les risques de fraude ne sont pas, jusqu’à présent, utilisés pour détecter les situations de non-recours aux droits. Votre rapporteur estime qu’ils s’y prêteraient pourtant très bien. Il souhaite donc que cette démarche, qui permettrait aux caisses de solliciter un public qu’elles méconnaissent trop souvent, soit rapidement engagée.

On constate un écart entre le nombre d’attestations de droits délivrées et le nombre d’utilisateurs des attestations ACS qui n’est que de 773 881 en 2012, en hausse de 24 % mais inférieur à la hausse de la délivrance des attestations. S’il existe logiquement un décalage entre délivrance et utilisation, la complexité du recours au dispositif constitue un obstacle rédhibitoire pour de nombreux bénéficiaires potentiels.

Après instruction de la demande par la CPAM compétente, un ménage éligible se voit en effet délivrer un « chèque santé » qu’il peut faire valoir auprès d’un organisme de complémentaire santé au moment de l’achat d’un contrat souscrit à titre individuel. La demande doit être renouvelée chaque année. Une étude récente a cherché à établir la part des différents facteurs de non-recours : l’étude examine en premier lieu le défaut d’information sur l’existence du dispositif et sur les démarches à entreprendre pour en bénéficier ; en second lieu, elle mesure les effets du « reste à charge », afin d’évaluer si le coût de la couverture complémentaire reste trop élevé ⁽¹³¹⁾. Les résultats montrent que la majoration du montant du « chèque santé » améliore légèrement le taux de recours à l’ACS et permet de mieux cibler les personnes effectivement éligibles.

Votre rapporteur considère donc que le relèvement du plafond d’exclusion de la CMU-C doit être un objectif prioritaire et que des dispositifs de simplification de l’accès à une complémentaire santé par le biais de l’ACS doivent être étudiés, dans le droit fil de la démarche qui a abouti à la signature, le 30 avril 2013, entre la CNAMTS et l’UNCCAS, d’un protocole d’accord pour favoriser l’accès aux soins des personnes précaires.

Votre rapporteur considère également qu’il convient de compléter le relèvement du plafond de l’ACS par des dispositifs d’aide à la souscription d’une complémentaire santé, à la définition desquels devraient être associés étroitement les organismes complémentaires eux-mêmes.

Les maladies neurodégénératives des personnes âgées nécessite une forte présence de l’entourage. Celui-ci doit également disposer d’une formation et d’un accompagnement spécifiques. Votre rapporteur estime donc que la thématique des immigrés âgés doit figurer dans les conventions qui lient la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) aux associations qui contribuent à la formation des aidants, à l’exemple de France Alzheimer.

De même, les ARS doivent introduire des formations d’adaptation aux personnes dont le français n’est pas la langue maternelle dans les référentiels de diagnostic et de soins en cas de maladies neurodégénératives. La même référence aux situations de vieillissement dans la migration doit figurer dans les différents dispositifs d’aide à la formation existants, tels que le contrat local « Soutien aux aidants familiaux » des caisses de la MSA ou les plans de préservation de l’autonomie des personnes âgées (PAPA) des CARSAT.

Comme l’a indiqué à la mission M. Omar Samaoli, si peu de personnes immigrées âgées sont présentes dans les institutions gériatriques, « nous le devons d’abord à la présence des familles ». L’effectif global de ceux qui gravitent actuellement autour des institutions sanitaires ne dépasse pas 2 %. Mme Claudine Attias-Donfut, chercheuse associée au Centre Edgar-Morin, directrice de recherche honoraire à la Caisse nationale d’assurance vieillesse, a cependant rappelé que « face au vieillissement des parents, les familles d’immigrés ne prennent pas forcément tout en charge, comme on aurait pu le croire : elles font ce qu’elles peuvent, comme toutes les autres familles ». En particulier, elles ne se montrent pas davantage réservées que les autres à l’égard des professionnels extérieurs, et les aidants finissent par accepter d’être assistés.

Les aidants familiaux peuvent être définis comme les personnes de la famille qui viennent en aide à titre non professionnel, pour partie ou totalement, à une personne dépendante, pour les activités de sa vie quotidienne. Selon l’enquête PRI de la CNAV, déjà citée, les personnes qui dispensent une aide en accordant du temps à un parent immigré appartiennent pour 93 % d’entre elles à la famille proche, 4% à la famille éloignée et 3% ne font pas partie de la famille ⁽¹³²⁾.

La priorité qui doit être donnée aux services et soins à domicile se fonde sur le constat de la densité des liens familiaux et des aides internes aux familles immigrées. Les services à domicile peuvent s’inscrire de façon souple dans le cadre familial. Ils contribuent alors à soulager les aidants familiaux d’une partie de leurs tâches.

La participation des aidants familiaux croît à mesure que l’état de santé du parent se détériore. La fréquence des aides est la plus élevée chez les personnes ayant déclaré une santé « médiocre » ou « très mauvaise » dans le cadre de l’enquête PRI. Par manque d’informations et sentiment de ne pas être légitimes pour recourir aux services ou du fait des difficultés des travailleurs sociaux à entrer en contact avec elles, certaines familles ne disposent d’aucun complément d’aide à domicile à titre professionnel.

Celle-ci doit intervenir à un stade précoce, afin de prévenir des petites pertes d’autonomie et de réduire la période de grande perte d’autonomie. Lorsqu’une personne âgée isolée est repérée pour être accompagnée dans les meilleures conditions, la perte d’autonomie n’est pas inéluctable. L’aide à domicile complémentaire des aidants familiaux fournit un appui à ces derniers.

Les soins et aides à domicile se fondent donc sur la complémentarité entre action professionnelle et action non professionnelle, le plus souvent issue du cercle familial.

Votre rapporteur estime que cette prise en compte est d’autant plus nécessaire que les métiers des services sociaux sont de plus en plus fréquemment occupés par des personnes, et notamment des femmes, elles-mêmes immigrées. Mme Catherine Wihtol de Wenden a ainsi indiqué à la mission que « le vieillissement de la population française entraîne de nouvelles migrations liées aux métiers du care ». Elles concernent surtout des femmes originaires des pays d’Europe de l’Est, d’Amérique du Sud ou des Philippines. La régularisation en Italie des badanti, auxiliaires de vie qui s’occupent des personnes âgées, est exemplaire à cet égard.

Votre rapporteur considère qu’il convient donc de ne pas laisser persister des situations de mal-vieillissement des immigrés les plus âgés, alors même que notre pays emploie de nouveaux immigrés pour prendre soin des aînés. Les autorités publiques qui mettent en œuvre les politiques de solidarité en matière de vieillissement doivent y inclure l’ensemble des immigrés âgés. À défaut, alors même que des immigrés plus jeunes prennent souvent soin des seniors, une situation asymétrique dans la relation de soins, dont le fondement, de fait, serait discriminatoire et contraire aux valeurs de notre République, serait susceptible de voir le jour dans notre pays.

Le sociologue M. Abdelmalek Sayad a parfaitement décrit cette « double absence » que vivent nombre d’immigrés, phénomène qui s’accentue une fois la retraite venue : coupé de ses racines par de nombreuses années d’éloignement, l’immigré âgé n’est plus chez lui dans son pays d’origine et n’est pas non plus véritablement chez lui en France. Or, la liberté de choix de son mode de vie, entre ici et là-bas, seule à même de lui offrir une double présence, ici et là-bas, doit lui être offerte.

Loin de trahir une « mauvaise intégration », l’aller-retour est souvent une manière pour les immigrés âgés de vivre une forme de mobilité résidentielle, comme nombre de retraités.

La pratique de « la navette » concerne, à des degrés divers, de nombreuses personnes. Elle peut être rapprochée de la mobilité résidentielle du troisième âge qui, selon le gérontologue M. Omar Samaoli, ne se traduit « ni par un tourisme classique, ni par un établissement et une fixation définitive sur d’autres territoires et dans d’autres pays, mais dans les deux cas opère comme une " extension territoriale " motivée par une autre appropriation du temps de vie ».

Il devient en effet rare aujourd’hui de rencontrer des personnes d’âge avancé ayant toujours vécu sur leur lieu de naissance. Les travaux de sociologie du vieillissement ont mis en évidence le phénomène de « secondarité » des plus âgés, fait de possession de résidences secondaires, de situations de double résidence ou de résidence alternante. En témoigne la « secondarisation » d’une grande partie des campagnes françaises, qui a également donné lieu à une migration, en France, de personnes âgées originaires de pays d’Europe du Nord. De même, les anciens actifs se sont souvent enracinés sur leur lieu de travail tout en conservant des relations avec leur milieu familial d’origine. Ainsi que le souligne l’analyse du vieillissement des migrants conduite en 2007 en Midi-Pyrénées, « ces pratiques ne cessent vraiment que lorsque la vieille personne perd toute mobilité, et cette rupture apparaît de plus en plus comme un des principaux marqueurs de la vieillesse, sinon de l’avènement du temps de la fin de vie » ⁽¹³⁴⁾.

En outre, la liberté d’aller et venir a valeur constitutionnelle : elle ne doit pas cesser au moment de la retraite pour des personnes dont l’histoire professionnelle et la situation familiale se sont traduites par le partage de la vie entre deux pays.

Cette mobilité constitue alors le moyen de bien vivre, au moment de la retraite, la situation de « double installation » présentée à la mission par M. Abdelhafid Hammouche, professeur des universités, qui a souligné que, « parmi les personnes vivant en famille, les plus âgées, en particulier les plus marquées par l’histoire coloniale, ont en effet eu du mal à dire qu’elles s’installaient définitivement en France, tout en le faisant. Le va-et-vient du vieillissement permet de concilier des fidélités aux deux pays qu’une histoire a pu faire apparaître comme contradictoires ».

Mme Claudine Attias-Donfut a, pour sa part, rappelé à la mission que la migration a abouti à constituer des « familles devenues transnationales, certains de leurs membres demeurant au pays, d’autres étant accueillis en France », et souvent « confrontées à des difficultés de regroupement familial ». Dès lors, la famille élargie, qui existe dans la plupart des pays tiers à l’Union européenne, se transforme en famille restreinte, limitée aux seuls parents et enfants. Les personnes qui avaient l’habitude de partager des responsabilités familiales et l’éducation des enfants avec la famille élargie peuvent éprouver d’importantes difficultés. Selon Mme Attias-Donfut, cette situation explique la fréquence des allers et retours, tout comme les nombreuses communications à distance entre le pays d’origine et la France.

Votre rapporteur considère que la retraite ne doit pas représenter une étape rendue difficile par des obstacles inutiles opposés à cette dimension constitutive de la migration, qui est aussi un pont culturel entre le pays d’origine et le pays d’accueil. Il souhaite donc affirmer que le libre choix de résidence au moment de la retraite est une condition de la dignité. Il est inacceptable que certains immigrés âgés se considèrent « prisonniers en France » selon les termes employés par un membre de la mission.

Votre rapporteur a souhaité évaluer l’accès aux droits sociaux des immigrés âgés qui effectuent des séjours fréquents ou prolongés « au pays ». Depuis le milieu des années 2000, des constats de pratiques discriminatoires des organismes fiscaux ou de sécurité sociale envers les personnes âgées étrangères ont fait l’objet de délibérations de la HALDE puis du Défenseur des droits.

La pratique de l’aller-retour avec le pays d’origine fragilise la situation juridique des personnes qui perçoivent un complément non contributif de retraite. Plus que les autres, les personnes résidant fréquemment à l’étranger ont en effet été concernées par la réforme des composantes du « minimum vieillesse » menée depuis 2004, qui a mis fin à l’attribution de certaines de ses composantes en cas de résidence habituelle à l’étranger.

En outre, l’appréciation du caractère habituel de la résidence en France et son contrôle ont fait l’objet de pratiques hétérogènes de la part des caisses de sécurité sociale. Cela a pu faire peser sur les immigrés âgés un soupçon de fraude aux prestations sociales. Des collectifs de migrants se sont mobilisés sur ces thèmes, notamment à Toulouse en 2009 ou à Lyon en 2012. La mission a d’ailleurs entendu M. Boualam Azahoum, un représentant du collectif « Justice et dignité pour les chibani-a-s », à la pointe de ce mouvement. Votre rapporteur estime nécessaire de lever toute ambiguïté sur ce sujet afin qu’il ne soit plus possible de considérer la « vieillesse immigrée » comme une « vieillesse harcelée » ⁽¹³⁵⁾.

Il convient, au préalable, de rappeler que les pensions contributives de retraite peuvent sans aucun obstacle être perçues à l’étranger. 1,25 million de pensions de retraite sont ainsi versées à des personnes résidant à l’étranger, comme M. Thomas Fatome l’a rappelé devant la mission. 450 000 retraités du régime général nés en Algérie y résident aujourd’hui. Pour un immigré algérien retraité qui réside en France, on compte donc aujourd’hui entre trois et quatre retraités nés en Algérie qui résident dans leur pays de naissance. De même, 60 000 retraités du régime général nés au Maroc y perçoivent leur pension, soit 25 % de l’ensemble des retraités nés dans ce pays.

Le versement à l’étranger des pensions de retraite s’étend aux pensions de réversion. Parmi les pensionnés du régime général nés à l’étranger et qui y résident, la proportion des pensions servies au titre de droits dérivés servis seuls est de 31,8 % contre 5,5 % seulement pour les pensionnés nés à l’étranger et résidant en France. Près d’un tiers des personnes étrangères percevant une retraite au pays sont donc des veuves, beaucoup plus rarement des veufs, disposant d’une faible pension de réversion.

Le montant moyen des pensions de droit direct versées en Algérie par le régime général est de 259 euros et il est de 318 euros au Maroc. Les écarts entre les niveaux de pension sont donc élevés : certaines personnes retournent au pays après une carrière complète en France, d’autres perçoivent des montants de pension dérisoires, à l’instar des anciens saisonniers agricoles rencontrés par une délégation de la mission au consulat général de France à Casablanca. Malgré des années de travail pénible et en raison de pratiques anciennes de travail dissimulé, certains perçoivent des pensions de droit direct d’un montant inférieur à 50 euros par mois.

Un tel niveau de ressources est donc très inférieur à celui résultant de l’attribution, en France, de l’ASPA, qui ne peut être versée à l’étranger. Cependant, jusqu’en 2006, la liquidation des pensions de retraite entraînait l’attribution d’une majoration de pension définie à l’article L. 814-2 du code de la sécurité sociale : celle-ci permettait de porter les avantages attribués en vertu d’un régime de vieillesse au montant de l’ancienne « allocation aux vieux travailleurs salariés » (AVTS), une composante du « premier étage » de l’ancien « minimum vieillesse ». L’attribution et le service de cette majoration n’étaient subordonnés à aucune condition de résidence habituelle en France. Un pensionné immigré disposait donc d’une garantie de ressources minimales à la retraite, quels que soient ses choix de résidence.

Le Gouvernement, par l’ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse, a supprimé, à compter du 1^er janvier 2006, l’attribution de cette majoration de pension. De manière transitoire, ce complément a été remplacé par un dispositif défini à l’article L. 815-30 du code précité, qui prévoyait que les avantages attribués en vertu d’un régime de vieillesse à une personne qui ne réside pas en France mais y a résidé pendant une durée fixée par décret devaient être majorés pour être portés à un montant fixé par décret lorsque la personne atteignait un âge minimum et que ses ressources étaient inférieures à un plafond.

L’ordonnance du 24 juin 2004 n’a donc pas supprimé tout complément de retraite dissocié d’une condition de résidence habituelle en France car l’habilitation donnée au Gouvernement par le Parlement prévoyait une simplification de l’ordonnancement juridique et non la modification des conditions de versement des allocations. Avant de pouvoir entrer en vigueur, le complément de vieillesse de l’article L. 815-30 a été supprimé, sur initiative gouvernementale, par l’article 76 de la loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006. Le Gouvernement prévoyait de réaliser ainsi une économie annuelle de 10 millions d’euros en diminuant les compléments de retraite d’environ 8 000 personnes qui choisissent de rentrer, chaque année, dans leur pays d’origine.

Les personnes qui se sont vues attribuer cette majoration avant le 1^er janvier 2006 continuent de la percevoir. Selon les informations fournies à votre rapporteur par la CNAV, à la fin de l’année 2010, près de 240 000 allocations étaient servies à ce titre. Le nombre d’allocataires décroît régulièrement. Le montant moyen servi est de 170 euros mensuels, inférieur à celui versé pour l’ASPA qui s’élève à 410 euros. Les montants versés au titre cette majoration se sont élevés à 640 millions d’euros en 2011 pour l’ensemble des régimes de retraite. Ils diminuent en moyenne de 5 % à 6 % par an. 76 % des bénéficiaires de la majoration prévue à l’article L. 814-2 du code de la sécurité sociale perçoivent uniquement cette prestation : 97 % sont nés à l’étranger et ils résident quasiment tous à l’étranger.

Au regard de cette modification récente de notre droit, la question de l’« exportabilité » de l’ASPA a été soulevée à plusieurs reprises devant la mission. Dans la mesure où le montant de l’ASPA constitue un minimum social défini au regard du seuil de pauvreté en France, votre rapporteur juge qu’il n’est pas possible d’autoriser le versement de l’ASPA à une personne qui ne résiderait plus en France.

Cela l’est d’autant moins en raison de la nature différentielle de cette nouvelle prestation : le montant du complément d’ASPA est d’autant plus élevé que la pension contributive est faible. Si l’ASPA était versée à l’étranger, le « minimum vieillesse » perçu à partir de soixante-cinq ans y serait donc d’autant plus important que le travailleur étranger aurait passé moins de temps en France avant de s’établir définitivement dans son pays d’origine.

En outre, alors que l’article L. 815-13 du code de la sécurité sociale prévoit que les sommes servies au titre de l’allocation sont récupérées après le décès du bénéficiaire si l’actif net de la succession dépasse 39 000 euros, la récupération sur succession dans un pays tiers à l’Union européenne est aujourd’hui difficilement praticable.

Cependant, votre rapporteur souhaite mettre au débat la question de la durée d’antériorité de résidence imposée aux étrangers extra-communautaires pour l’attribution de l’ASPA.

L’article L. 816-1 du code de la sécurité sociale, issu de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, a rendu les dispositions relatives à l’ASPA applicables aux personnes de nationalité étrangère sous réserve qu’elles répondent aux conditions régissant alors l’attribution du revenu minimum d’insertion (RMI) : une condition d’antériorité de résidence de cinq ans pour les seuls étrangers ressortissants des pays tiers à l’Union européenne a donc été instaurée.

Cette condition d’antériorité de résidence a ensuite été portée à dix ans, sur amendement du Gouvernement, lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. L’article 94 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012 a ainsi modifié l’article L. 816-1 du code de la sécurité sociale qui prévoit désormais que, pour bénéficier de l’ASPA, les étrangers non communautaires, à l’exception des réfugiés, des apatrides, des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des anciens combattants, doivent être titulaires depuis au moins dix ans d’un titre de séjour autorisant à travailler.

Les représentants du Service de l’ASPA de la Caisse des dépôts et consignations ont indiqué à la mission avoir attribué, en 2012, 1 300 allocations de moins qu’en 2011 sur un volume de 8 900 demandes. Cette diminution serait imputable pour 60 % à la modification portant sur la durée de résidence préalable. Le passage de cinq à dix ans de la condition de « stage » préalable a donc accru le pourcentage de dossiers rejetés sur le fondement du non-respect de cette durée, passé de 16 % en 2011 à 24 % en 2012, ce qui représente 650 dossiers.

Par la délibération n° 2009-308 du 7 septembre 2009, la HALDE a considéré que l’instauration, pour les seuls étrangers, de la condition de « stage préalable », alors fixée à cinq ans, constituait une discrimination fondée sur la nationalité, prohibée notamment par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le pacte international sur les droits civils et politiques et la convention n° 97 de l’Organisation internationale du travail (OIT) sur les travailleurs migrants.

Dans ses observations présentées en 2012 devant la cour d’appel de Paris portant décision n° MLD/2012-40 Riman Manukyan, le Défenseur des droits a précisé que cette condition opposable aux seuls étrangers non communautaires n’apparaît pas proportionnée au regard des conditions de résidence exigées des demandeurs de nationalité française, y compris lorsqu’ils reviennent de l’étranger. Pour le Défenseur des droits, la durée de dix ans comme la durée de cinq ans sont de nature à faire obstacle à l’objet même de la prestation, qui vise à assister les personnes âgées les plus démunies. La « justification objective et raisonnable » qui seule permet de réserver aux nationaux une prestation sans violation des dispositions de la convention européenne des droits de l’homme fait donc défaut en l’espèce.

De même, le tribunal des affaires de sécurité sociale de Paris avait, par le jugement n° 06-02886 du 9 novembre 2009, infirmé la décision du SASPA qui estimait insuffisante l’antériorité de résidence d’un allocataire. Le jugement indique que, « sauf à faire d’un tel étranger résidant régulièrement sur le territoire national un profiteur par destination, sinon par nature, dont il convient de se méfier, l’exigence [d’antériorité de résidence] est nécessairement discriminatoire dans la mesure où elle n’est ni raisonnable, ni objective, ni même proportionnée, par rapport à la solution qui serait retenue, pour un ressortissant français, à l’objectif d’aide aux plus démunis affiché par la loi ».

Les dispositions législatives en cause pourraient apparaître comme contraires aux engagements européens de la France. Si, par l’arrêt Collins du 23 mars 2004, la Cour de justice de l’Union européenne ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui subordonne le bénéfice d’une allocation à une condition de résidence, le juge indique que cette condition doit être justifiée sur le fondement de considérations objectives indépendantes de la nationalité des personnes concernées et proportionnées à l’objectif légitimement poursuivi par le droit national.

L’allongement de la condition d’antériorité de résidence à dix ans pourrait paraître s’éloigner de la lettre de l’article 11 de la directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers de longue durée : la qualité de résident de longue durée est acquise après cinq années de séjour régulier et ininterrompu et emporte stricte égalité de traitement pour l’ensemble des prestations de sécurité sociale, contributives ou non contributives. Toute condition d’antériorité de résidence supérieure à cette durée applicable aux seuls ressortissants des pays tiers établit donc une inégalité de traitement avec les ressortissants de l’Union.

Au total, votre rapporteur considère que l’allongement de la condition de résidence préalable a été principalement motivé par un fantasme : celui de l’arrivée en France de personnes âgées mues par la seule perspective d’y percevoir le « minimum vieillesse ». En conséquence, il propose que cette durée soit ramenée à cinq ans, en attendant une éventuelle consolidation de la jurisprudence Collins sur le sujet.

Dans la mesure où le versement de l’ASPA est lié à une résidence habituelle en France, une absence prolongée doit emporter suspension du versement. Au surplus, les aides au logement n’étant attribuées que pour une résidence principale, l’inoccupation du logement supérieure à cent vingt-deux jours, soit quatre mois, expose l’allocataire à rembourser le trop-perçu des périodes ultérieures.

Il paraît légitime à votre rapporteur que le respect de ces conditions de caractère habituel de la résidence ou de l’occupation du logement puisse être contrôlé par les organismes de sécurité sociale chargés du versement à bon droit des prestations.

Mais il considère également légitime le refus des immigrés âgés d’être perçus bien trop systématiquement comme des fraudeurs potentiels.

Il convient, en premier lieu, de rappeler les contours de la condition de résidence habituelle en France afin d’établir si les règles au regard desquelles les situations individuelles font l’objet de contrôle sont conformes à la loi et appliquées de façon homogène par les caisses.

Une clé de lecture est fournie par un avis du Conseil d’État du 8 janvier 1981 sur la notion de résidence en matière d’aide sociale, selon lequel cette condition est « satisfaite en règle générale, dès lors que [la personne] se trouve en France et y demeure dans des conditions qui ne sont pas purement occasionnelles et qui présentent un minimum de stabilité. Cette situation doit être appréciée, dans chaque cas en fonction de critères de fait et, notamment, des motifs pour lesquels l’intéressé est venu en France, des conditions de son installation, des liens d’ordre personnel ou professionnel qu’il peut avoir dans notre pays, des intentions qu’il manifeste quant à la durée de son séjour ».

Cette résidence doit tout d’abord être régulière au regard de la législation sur le séjour et le travail des étrangers en France, l’article 36 de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France ayant posé à l’article L. 115-6 du code de la sécurité sociale le principe selon lequel peuvent seules être affiliées à un régime obligatoire de sécurité sociale les personnes de nationalité étrangère résidant régulièrement en France.

L’article R. 115-6 du code de la sécurité sociale précise que la condition de résidence en France peut être remplie selon deux modalités différentes :

− soit avoir son foyer permanent sur le territoire ;

− soit y avoir le lieu de son séjour principal.

Selon cet article, « le foyer s’entend du lieu où les personnes habitent normalement, c’est-à-dire du lieu de leur résidence habituelle, à condition que cette résidence sur le territoire métropolitain ou dans un département d’outre-mer ait un caractère permanent ».

En second lieu, « la condition de séjour principal est satisfaite lorsque les bénéficiaires sont personnellement et effectivement présents à titre principal sur le territoire métropolitain ou dans un département d’outre-mer […] et sont réputées avoir en France le lieu de leur séjour principal les personnes qui y séjournent pendant plus de six mois au cours de l’année civile de versement des prestations ».

M. Antoine Math, représentant du CATRED, a souligné devant la mission que ces notions doivent être examinées au regard de la condition de résidence en matière fiscale. Or, l’application de l’article 4 B du code général des impôts (CGI) peut conduire à ce qu’une personne résidant moins de six mois en France soit tout de même considérée comme y possédant ses principales attaches. Selon lui, la condition de « foyer permanent » figurant à l’article R. 115-6 du code de la sécurité sociale pourrait être remplie même en cas d’absence du territoire supérieure aux six mois autorisés pour remplir la condition de séjour principal. Un immigré amené à séjourner longuement dans son pays d’origine au temps de la retraite, pour divers motifs, mais qui conserverait en France ses principales attaches pourrait donc satisfaire la condition de foyer permanent au regard de la condition de résidence habituelle exigée pour le versement d’un complément de retraite. Dans un arrêt n° 216-2013 du 22 avril 2013 du tribunal des affaires de sécurité sociale de Pau, rendu sur le recours d’un allocataire de l’ASPA contre une décision de suspension prise par le Service de l’ASPA de la Caisse des dépôts et consignations, le juge a considéré que les deux modalités prévues à l’article R. 115-6 sont alternatives et que la notion de foyer permanent doit être examinée en premier lieu. Au moyen d’un ensemble d’indices de nature fiscale, économique, matérielle et juridique, dont le titre d’imposition, l’occupation à titre principal d’un logement selon un bail classique ou l’ancienneté de l’entrée en France, le juge conclut que le requérant satisfait la condition de foyer permanent et que celle de séjour principal n’a pas à être examinée.

Il semble que cette démarche soit peu familière aux caisses de sécurité sociale et que la condition de résidence habituelle en France soit principalement examinée à l’aune de la notion de séjour principal. Votre rapporteur estime pourtant qu’une approche fondée sur un faisceau d’indices serait plus favorable à de nombreux allocataires et traduirait mieux la réalité des attaches en France.

Il reste que le séjour principal s’apprécie désormais le plus souvent en fonction de la durée de résidence en France dans l’année. Le décret n° 2007-354 du 14 mars 2007 relatif aux modalités d’application de la condition de résidence pour le bénéfice de certaines prestations et modifiant le code de la sécurité sociale a abaissé de neuf à six mois la durée de séjour permettant de satisfaire cette condition. La durée de séjour maximal hors du territoire français pour continuer à percevoir l’ASPA est ainsi passée de trois mois à six mois.

Cette modification réglementaire a répondu à la demande formulée par le Haut Conseil à l’intégration dans son avis relatif à la condition sociale des travailleurs immigrés âgés remis au Premier ministre en 2005. Elle a donc élargi la possibilité, pour des retraités percevant un complément de retraite au titre de l’ASPA, de faire des allers-retours, ce dont votre rapporteur se félicite. Le décompte de cette durée de six mois doit être fait au cours de l’année civile : lorsqu’il est plus favorable à l’allocataire, le décompte doit donc être établi de date à date.

De même, l’appréciation du respect de la durée de résidence doit suivre les précisions figurant dans la circulaire ministérielle n° 2008/245 du 22 juillet 2008 qui en prévoit une lecture souple et bienveillante. Votre rapporteur considère également que les aléas occasionnés par les séjours prolongés au pays d’origine et par les liens familiaux doivent être systématiquement pris en compte, notamment en cas de problème de santé ou d’accident du pensionné ou d’un de ses proches lors de son séjour à l’étranger.

Votre rapporteur a également souhaité savoir si les immigrés ont fait ou continuent de faire l’objet de contrôles ciblés dont les motifs et les effets lui paraîtraient dès lors discriminatoires et illégaux.

Il ressort des travaux de la mission que le plan national de coordination de la lutte contre la fraude aux finances publiques pour 2012 faisait bien figurer, parmi les actions à privilégier « la lutte contre la fraude à la résidence », qui passe « par la détection de lieux dans lesquels sont domiciliés à la même adresse de nombreux prestataires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et pour lesquels apparaît une incohérence manifeste entre le nombre de résidents et la capacité physique d’hébergement ». Le plan fixait également l’objectif de « contrôler la résidence effective de certains bénéficiaires d’allocations non exportables ». Votre rapporteur estime que cela aboutissait dans les faits à viser les foyers de travailleurs migrants et les résidences sociales et se félicite que le nouveau plan national de lutte contre la fraude, annoncé par le Premier ministre le 11 février 2013, ne prévoie plus aucun ciblage de cet ordre.

À la demande de votre rapporteur, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a interrogé les caisses d’allocations familiales de Paris, Bobigny, Lyon, Bordeaux, Marseille et Montpellier, afin de savoir si les foyers de travailleurs migrants ont récemment fait l’objet de contrôles importants. Il en ressort que la plupart ne disposent pas de données statistiques car elles ne déclarent pas avoir retenu de ciblage particulier de ces populations. Deux caisses ont cependant pu communiquer des chiffres : à Marseille, 1 892 allocataires ont été contrôlés en 2010, 1 280 en 2011, mais aucune opération n’a été programmée en 2012. En Seine-Saint-Denis, en 2010, environ 900 contrôles ont été effectués dans les foyers. Aucune opération n’a été réalisée en 2011 ni en 2012. La direction de maîtrise des risques de la CNAF a indiqué que, lors de ces contrôles, quelques redressements ont pu être opérés. Il s’avère toutefois que le risque de non-occupation du logement au moins huit mois par an n’est finalement pas fréquent et ne justifie pas une accentuation des contrôles.

La CNAF a en outre indiqué à votre rapporteur que le fait de résider dans un foyer de travailleurs migrants ne constitue pas un risque dans le cadre du « profilage », qui consiste à établir les profils des bénéficiaires présentant des risques de fraude. La politique de maîtrise des risques ne ciblerait donc pas cette population particulière. S’agissant des prestations versées par les caisses d’allocations familiales, les fraudes à la résidence seraient plutôt rares, tout comme les escroqueries (3 %) et les faux et usages de faux documents (4 %). En revanche, la fraude à l’isolement permettant une majoration indue des montants des prestations représenterait près de 30 % des comportements frauduleux identifiés.

Selon le directeur de la sécurité sociale, M. Thomas Fatome, les vérifications relatives au lieu de résidence représentent 23 % des contrôles conduits par la CNAV en 2011. Ces 3 600 contrôles sur un total de 15 600 auraient permis de détecter 250 cas d’infraction à la condition de résidence pour un préjudice évalué à 2 millions d’euros, mais ceci recoupe à la fois le non-respect de la condition de résidence l’année du contrôle et les fausses déclarations frauduleuses de résidence en France au moment du dépôt de la demande d’allocation. Les immigrés âgés qui ont résidé en France depuis de nombreuses années et qui continuent de vivre dans des foyers de travailleurs migrants ne sont manifestement pas au nombre de ces fraudeurs.

Les responsables du SASPA ont indiqué à la mission que les allocataires sont contrôlés au moins une fois tous les deux ans au titre de la condition de résidence sur le territoire. D’après le rapport annuel d’activité du SASPA pour 2011, 60 % des allocataires ont vu leur situation contrôlée au cours de cette année. Les contrôles à ce titre ont toutefois baissé de 40 % par rapport à l’année 2010, et les annulations de droits à versement de l’ASPA ont reculé de 24 %. Le SASPA fait état de l’élaboration d’une nouvelle cartographie des risques qui aurait permis d’améliorer le ciblage des contrôles. Des actions répétées de communication contribueraient à une appropriation progressive des règles du maintien du droit par les allocataires.

D’après le directeur de la CNAV, M. Pierre Mayeur, les contrôles anti-fraude se fondent sur des critères au nombre desquels ne figure pas celui de la nationalité, parce que le système d’information de la branche retraite ne le permet pas, conformément à la réglementation de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). Le ciblage tient compte du nombre d’assurés résidant à une même adresse ou de la déclaration de soins à l’étranger. Au-delà des différents témoignages présentés devant la mission, votre rapporteur estime qu’il conviendrait de rendre plus largement publics les critères utilisés par les caisses pour dresser les profils des situations présentant des risques de fraude aux prestations sociales. Les relations entre les caisses et de nombreux allocataires vulnérables et les associations qui leur viennent en aide en seraient améliorées.

M. Jean-Louis Deroussen, président de la CNAF, a confirmé que lorsque les contrôleurs d’une CAF se rendent dans un foyer pour contrôler la situation d’un allocataire résident, ils peuvent être amenés à vérifier la situation des autres résidents bénéficiaires d’une allocation. Il en va de même dans des immeubles d’habitation ordinaire où résideraient de nombreux immigrés. L’opération de contrôle devient dès lors plus visible : il en résulterait l’impression fausse d’un ciblage particulier. Le sentiment exprimé par les collectifs d’immigrés âgés au sujet d’opérations menées « contre les foyers » repose donc bien sur des faits, même si un motif discriminatoire n’est pas toujours avéré.

Saisie des conditions du contrôle, en 2008, par des contrôleurs de la caisse d’allocations familiales du Val-d’Oise, du service des aides au logement versées aux résidents d’un foyer de travailleurs migrants d’Argenteuil, la HALDE, dans sa délibération n° 2009-148 du 6 avril 2009, a constaté que le déroulement des contrôles était contraire aux droits des allocataires. Elle cite des suspensions fondées sur la seule absence de l’allocataire le jour du contrôle et des méthodes d’information, telles que le simple affichage dans le hall du foyer, particulièrement mal adaptées à des résidents immigrés âgés.

M. Gabriel Lesta, membre de l’Association de soutien des travailleurs immigrés de Perpignan, a ainsi fait état devant la mission de « contrôles intempestifs sans préavis de passage, pouvant survenir durant les périodes d’absence légale [et entraînant] en cas d’absence constatée une suspension automatique des droits ». Il a souligné que « les contrôles des passeports sont aléatoires, avec une interprétation des tampons systématiquement défavorable aux migrants âgés et un recours aux documents des douanes étrangères, sans tenir compte des éventuelles erreurs dues aux homonymies, extrêmement nombreuses au Maghreb ». Il en aurait découlé « des suspensions de droits unilatérales, brutales, sans avertissement et sans possibilité de se justifier ».

Dans sa délibération précitée, la HALDE a également contesté une décision de suspension motivée par l’absence de présentation du passeport. L’occupation du logement pouvant être prouvée par tout moyen, l’obligation de présenter un passeport entraînerait, selon la HALDE, une discrimination indirecte envers les personnes étrangères. En outre, il a été indiqué à la mission que les éléments présentés par les intéressés pouvant attester de leur présence effective en France, tels que des visites médicales, des témoignages ou des quittances de loyer, tendent à être refusés par les caisses. Or, il semble que le passage à la douane au moment de l’entrée en France ne fait pas toujours l’objet d’un tampon sur le passeport. Dès lors, le refus des justificatifs présentés empêche de prouver la présence en France pendant plus de six mois, alors même que des éléments concordants permettent de l’établir par ailleurs.

Cependant, le législateur a, par l’intermédiaire de l’article 119 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009, renforcé le fondement juridique de ce type de contrôles en modifiant l’article L. 161-1-4 du code de la sécurité sociale. Jusqu’alors, la loi disposait que les organismes de sécurité sociale pouvaient demander « toutes pièces justificatives utiles pour apprécier les conditions du droit à la prestation, notamment la production d’avis d’imposition ou de déclarations déposées auprès des administrations fiscales compétentes [et que] les organismes peuvent se dispenser de cette demande lorsqu’ils sont en mesure d’effectuer des contrôles par d’autres moyens mis à leur disposition ». Désormais, il est précisé d’emblée que « les organismes de sécurité sociale demandent, pour le service d’une prestation ou le contrôle de sa régularité, toutes pièces justificatives utiles pour vérifier l’identité du demandeur ou du bénéficiaire d’une prestation ».

Si la présentation d’un passeport peut être utile aux contrôleurs dans certains cas, votre rapporteur estime que la focalisation sur ce document ou sa demande répétée contribue à tenir l’immigré à l’écart des procédures applicables, dans les faits, au reste de la population.

Il considère donc qu’il convient prioritairement d’aider les personnels des caisses à agir avec respect et pédagogie lorsqu’ils contrôlent des personnes âgées défavorisées, notamment immigrées. Il a été indiqué à la mission que des formations spécifiques à la conduite d’entretiens précisant les droits des allocataires, de deux fois cinq jours, sont offertes depuis novembre 2011 aux contrôleurs des CAF. Votre rapporteur juge cependant qu’il convient d’aller plus loin et que la piste d’échanges formalisés, dans le cadre de formations obligatoires, avec des représentants des associations d’usagers parmi lesquelles figurent les associations d’immigrés âgés, doit être explorée.

Des difficultés peuvent également provenir des conditions de suspension du versement des prestations et de recouvrements d’indus.

M. Antoine Math a indiqué à la mission que, dans le cadre des permanences d’aide à l’accès aux droits, il constatait fréquemment que des décisions de suspension du versement des prestations sont exécutées sans notification ni respect du principe du contradictoire, deux obligations pourtant imposées par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Lors de l’audition des responsables du Service de l’ASPA, votre rapporteur et plusieurs membres de la mission ont fait état de leur surprise en constatant que des courriers simples sont adressés aux allocataires et leur demandent d’attester de leur résidence en France dans un délai d’un mois, délai au-delà duquel le courrier indique que le versement de l’allocation sera suspendu. Dans la mesure où une personne est autorisée à s’absenter plusieurs mois, votre rapporteur considère qu’un délai de réponse aussi court entraîne mécaniquement des suspensions inutiles. Cela paraît d’autant moins pertinent que 80 % des quelque 8 000 suspensions de droits effectuées par le SASPA chaque année sont suivies d’une remise en paiement. Ceci contribue donc à fragiliser la situation financière de personnes modestes et à faire peser le soupçon de fraude sur les immigrés qui pratiquent l’aller-retour. L’affichage d’un tel délai est au demeurant contradictoire avec le fait que le SASPA a indiqué à votre rapporteur qu’en pratique, en cas de non-réponse, il suspend généralement les droits au bout de deux à trois mois, après avoir pris contact avec les services sociaux de proximité, notamment les centres communaux d’action sociale à l’origine de la demande d’ASPA.

En cas de décision de suspension du versement de prestation par une caisse, une fois établi le montant du trop-perçu, il peut être récupéré de façon échelonnée sur les prestations versées à bon droit, ce qui constitue, en soi, une garantie pour l’allocataire comme pour la caisse. Mais il ressort que les règles sur le « reste à vivre », une fois déduite la retenue effectuée par la caisse, sont mal connues.

Les informations en la matière ne sont pas accessibles aux usagers et il existe une grande disparité dans l’application des règles par les caisses locales et leurs commissions de recours amiable (CRA), au-delà du cadrage règlementaire précisé dans l’encadré ci-dessous.

Les associations de soutien aux immigrés âgés estiment que les règles ne sont pas toujours respectées par les caisses : des décisions manifestement infondées seraient prises par certaines d’entre elles, à peu près certaines que les immigrés âgés n’oseront pas réagir.

Votre rapporteur estime en conséquence qu’il convient de clarifier et d’harmoniser les règles de remboursement des indus et de limiter leurs variations résultant des prestations, des motivations fournies par les caisses et des décisions des différentes commissions de recours amiable.

Votre rapporteur se félicite du fait que le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale adopté le 21 janvier 2013, lors de la réunion du Comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE), qui n’avait pas été réuni depuis 2006, ait fixé comme objectif de garantir aux allocataires ressortissant des CAF et de la MSA une plus grande régularité des aides perçues.

Le principe de fongibilité de la récupération des indus peut être particulièrement préjudiciable aux allocataires de ces deux caisses lorsqu’il conduit à voir l’ensemble des allocations faire l’objet d’une retenue. Au plus tard d’ici 2014, sous la responsabilité de la ministre déléguée chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l’exclusion, les dispositions réglementaires vont donc être adaptées afin d’en limiter les effets. Le manque d’information des bénéficiaires est bien identifié par ce plan comme un facteur d’insécurité et de fragilisation pour des personnes disposant de faibles ressources alors même que les flux d’indus et de rappel sont en progression pour l’ensemble des allocataires modestes.

L’IGAS a été chargée d’établir un rapport visant à étudier la faisabilité et les modalités pratiques de garantie du principe d’une information préalable de l’allocataire en cas d’interruption de droit, en privilégiant le contact physique et téléphonique et le respect d’une période de phase contradictoire dans les situations de suspension de droits. De même, le Gouvernement a confié à l’IGAS l’examen des modalités de rapprochement du niveau des quotités insaisissables de celui utilisé par la Banque de France dans les procédures de surendettement.